El día 28 de abril de 2022, el Pleno del Parlamento de Andalucía aprobó la reforma de su Reglamento con la finalidad de aproximar la práctica parlamentaria andaluza al “Pacto Antitransfuguismo”. Esto se justificó en que el transfuguismo se trata de una “práctica antidemocrática que altera las mayorías expresadas por la ciudadanía”, según se indica en la exposición de motivos. A pesar de ser concebida por la clase política como un triunfo que garantiza la unidad del partido, en mi opinión, no es sino un recorte de la libertad de expresión y participación de los diputados.
Montesquieu sentenció con acierto que “el hombre nació libre pero en todas partes vive encadenado”. Si esto se elevara al plano político, aunque la afiliación a un partido es absolutamente libre, éste se termina convirtiendo en una pesada cadena que ata a los diputados. De esta manera, los parlamentarios deben votar lo que el partido haya determinado independientemente de su conciencia individual ya que, de lo contrario, sufren importantes consecuencias a nivel parlamentario, como las incluidas en la Reforma del Reglamento del Parlamento Andaluz.
En primer lugar, se ha establecido que los diputados que no cumplan las órdenes del partido adquirirán la condición de no adscrito y será la Mesa la que determine sus condiciones de participación en el Pleno y las Comisiones. Es constitucional y reglamentariamente aceptable, y lógico, que cambie la situación del diputado en los Plenos y Comisiones cuando adquiera la condición de ‘no adscrito’. Sin embargo, se deberá respetar en todo caso el derecho de los parlamentarios a pertenecer al menos a una comisión, así como a desempeñar las funciones y facultades propias de las mismas (art. 6.2 Reglamento del Parlamento de Andalucía). Mientras esto esté garantizado, será posible la limitación de derechos políticos tales como el tiempo de intervención y el número de las mismas, así como la atribución económica que recibe. Ello es consecuencia de su ‘no adscripción’ pero no del incumplimiento de la disciplina de voto del partido, es decir, la reducción de determinados beneficios se debe al cambio de grupo parlamentario pero no responde a las razones que justificaron esta última.
En cualquier caso, se puede permitir una reducción o limitación pero no una anulación de sus derechos políticos. Por ello, resulta criticable la redacción del artículo 24.7 Reglamento del Parlamento de Andalucía porque indica que será la Mesa del Parlamento, una vez oída la Junta de Portavoces, la que decida sobre la intervención en el Pleno y las Comisiones de los Diputados no Adscritos. Se le otorga un poder absolutamente arbitrario a este órgano parlamentario ya que reglamentariamente se ampararía, incluso, la decisión de que estos diputados no participen activamente en las sesiones, por ejemplo, no dándole tiempo para intervenir, no permitir la formulación de preguntas o interpelaciones…. Si se produjera una aniquilación de estos aspectos, se estarían vulnerando los derechos fundamentales del artículo 23 CE: el de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de representantes y el de éstos a acceder y permanecer en sus cargos en condiciones de igualdad. Este es un hecho que preocupa especialmente a algunos diputados de las Cortes de Aragón, ya que la regulación de su reglamento es exactamente igual.
Resulta muy relevante en esta materia la Sentencia 159/2019, de 12 de diciembre, del Tribunal Constitucional en la que se examinaba un acuerdo de la Mesa de la Asamblea de Extremadura que establecía las condiciones de participación de un diputado no adscrito. Concluye que esta condición es plenamente constitucional, siempre y cuando se respete el núcleo del artículo 23 CE y que las diferencias con el resto de diputados estén justificadas y sean proporcionadas (FJ.8).
Particularmente, el Tribunal analiza tres medidas que ha adoptado la Mesa: el cupo de una interpelación y pregunta por periodo de sesiones formuladas al Gobierno tanto en Pleno como en Comisión; la exclusión absoluta de ciertas iniciativas parlamentarias (propuestas de impulso y pronunciamiento en Pleno); y la privación del uso de la palabra en algunos debates plenarios. Apelando a tratar de evitar la sobrerrepresentación de los diputados no adscritos, el Constitucional avala estas decisiones, con la excepción de la segunda de ellas, la cual declara inconstitucional. Asimismo, se apoya en que los Reglamentos de los distintos parlamentos autonómicos legitiman a los grupos parlamentarios para presentar las diferentes iniciativas y no a los diputados individualmente considerados.
Sin embargo, pienso que todas las decisiones adoptadas por la Mesa de la Asamblea de Extremadura deberían haberse considerado contrarias al art. 23 CE porque discriminan y anulan la participación activa del diputado no adscrito, ya que un parlamentario de base formula a lo largo del periodo de sesiones más de una interpelación y de una pregunta (muchísimas más) a los miembros del gobierno. Creo que para fijar la cantidad de propuestas que puede impulsar un diputado con esta condición sería necesario atender a la media que le corresponde a un diputado normal. El Tribunal Constitucional en esta resolución se olvida de que este tipo de diputados siguen representando a los ciudadanos, a pesar de haber sido expulsados del grupo parlamentario y, en consecuencia, debe tener derechos parlamentarios y políticos para poder desempeñar esa tarea. En cualquier caso, todo ello se resolvería incorporándolos al Grupo Mixto, como sucede en el Congreso de los Diputados.
Asimismo, otro de los puntos de la reforma es la retirada de los cargos que ocupe el diputado en los órganos de la cámara. Por un lado, es coherente esta modificación con la regulación que el Reglamento del Parlamento de Andalucía hace de la elección de los miembros de la Mesa (arts. 33 y ss. RPAnd). El art. 36 de este mismo reglamento indica que todos los partidos, federaciones y coaliciones que puedan formar grupo parlamentario por tener el número suficiente de escaños, podrá estar presente en la Mesa. En consecuencia, según este artículo, el puesto de los órganos de la cámara corresponde al partido y no al diputado. A pesar de este razonamiento, el Tribunal Constitucional en la Sentencia 64/2002, reconoce que el electorado deposita su voto pensando en los candidatos y declara que “la elección es, pues, de personas y cualquier otra concepción pugna con la Constitución y con la misma dignidad de la posición de electores y elegibles”.
En concreto, respecto del derecho a pertenecer a los órganos de la Cámara, el Tribunal Constitucional reconoce en el FJ 3º de la sentencia 35/2022 que es a los diputados a quienes les corresponde el “derecho a formar parte de la Mesa de la Cámara, con los requisitos que el reglamento de la misma determine y que dicha facultad pertenece al núcleo de la función representativa parlamentaria, dada la naturaleza y la importante función que le corresponde a la mesa” (también STC 38/1999, FJ 3º). En cualquier caso, el Tribunal precisa que debe entenderse en el contexto de la normativa de cada Parlamento. En relación al artículo mencionado del Reglamento andaluz, considero que su redacción puede hacer referencia a la proporcionalidad de la Mesa en función del número de diputados que haya obtenido cada partido en las elecciones, pero no puede entenderse, en base a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que el cargo en este órgano parlamentario pertenezca al grupo político.
Es por ello por lo que considero que esta parte de la reforma del Reglamento del Parlamento Andaluz podría considerarse inconstitucional por vulnerar el derecho fundamental a acceder y permanecer en condiciones de igualdad en un cargo público del art. 23 CE. En mi opinión, también sería extensible esta irrevocabilidad a la Mesa de las Comisiones. Aunque sea un órgano de menor importancia que la Mesa de la Cámara, el diputado debería poder mantener su cargo en ella.
En conclusión, pienso que la reforma es de complejo encaje constitucional porque choca frontalmente con los derechos fundamentales de los parlamentarios, en particular, el de participar en los asuntos públicos y el de libertad de expresión. Para mí, se trata de una estrategia para mantener “controlados” a los diputados e impedir la aparición de pensamientos críticos.
