DESBLOQUEAR LA INVESTIDURA

Desde el año 2015, el parlamentarismo español ha conocido importantes cambios. Los monopolios que ejercían PP y PSOE en sus respectivas esferas ideológicas, han dado paso a una explosión de formaciones políticas a izquierda y derecha. En consecuencia, se ha vivido una sucesión de situaciones insólitas: el rechazo del candidato propuesto por el Rey a acudir a una investidura que sabía fracasada, la incapacidad de aprobar Presupuestos Generales del Estado durante dos años, la repetición electoral tras la imposibilidad de formar gobierno con la aplicación primeriza del artículo 99.5 CE o la configuración del primer Gobierno de coalición.

El bipartidismo imperfecto vigente en España hasta fechas recientes se caracterizó,   según la definición del profesor Blanco Valdés[i], por la presencia de dos grandes partidos estatales (PSOE y PP), la existencia de partidos nacionales de menor entidad sin posibilidad de influir de forma relevante en el funcionamiento parlamentario (PCE/IU, UPyD) y el apoyo de los partidos nacionalistas vascos y catalanes que han actuado desde el inicio como ‘partidos bisagra’. Este modelo quebró con la aparición de ‘Podemos’ y ‘Ciudadanos’, primero, y, posteriormente, de ‘VOX’. Los tres, a pesar de no alcanzar cifras de escaños comparables a las de PP y PSOE, se han mostrado determinantes en la conformación de gobiernos o en la aprobación de leyes. Más aún, han convertido los gobiernos en solitario en excepcionales.

Tras los comicios del 23 de julio y la consolidación de la fragmentación parlamentaria, la investidura se muestra incierta. El artículo 99 CE, regulador de este proceso exige que el candidato obtenga la mayoría absoluta de los votos en primera vuelta y mayoría simple en segunda votación, celebrada 48 horas después. En caso de que ambas fracasen y transcurrido el plazo de dos meses, el Rey disolverá las Cámaras y se convocarán nuevas elecciones.

La realidad, sin embargo, ha revelado situaciones que podrían poner en serios aprietos el sistema democrático: ¿Qué ocurriría si el Rey no nombra a un candidato porque ninguno ha logrado los apoyos suficientes? ¿O si todos los candidatos así propuestos rechazan someterse a la investidura? En ambos casos, no habría primera votación y, por tanto, no podría empezar a correr el plazo de dos meses para la celebración de nuevas elecciones. A ello hay que añadir, en caso de repetir los comicios, la extensión temporal de un gobierno en funciones que, como tal, tiene importantes limitaciones en su actuación. El resultado de combinar esta regulación con el panorama político actual es que ni la gobernabilidad ni la estabilidad están aseguradas.

Varios Estatutos de Autonomía y Reglamentos de Parlamentos Autonómicos han recogido otras fórmulas de investidura que garantizan la formación de gobierno. Por un lado, Asturias y País Vasco permiten el debate de varias propuestas. Una vez proclamados los candidatos por la Mesa del respectivo parlamento, proceden a exponer ante el Pleno las líneas generales del programa político que defienden. En las dos Comunidades citadas se exige que alguno de los candidatos obtenga mayoría absoluta en primera votación para ser investido Presidente autonómico. En caso contrario, tendrá lugar una nueva votación en la que resultará elegido quien obtenga mayor número de votos.

Tal y como señala el profesor Enrique Ortega[ii] estos sistemas presentan dos características particulares que favorecen la conformación de un gobierno: por un lado, la imposibilidad de emitir un voto negativo (El artículo 3.2 Ley 6/1984, de 5 de julio, del Presidente y del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias y el artículo 165.11 Reglamento del Parlamento Vasco señalan que los Diputados responderán con el nombre de uno de los candidatos o "Me abstengo.) Por otro lado, la no exigencia de mayorías simples o absolutas para la investidura del Presidente, siendo suficiente una mayoría relativa.   

Por otro lado, el Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha regula un procedimiento de investidura más similar al de la Constitución pero incluye ciertos mecanismos que evitan el bloqueo. El Presidente de las Cortes celebrará una ronda de consultas con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria. Tras ello, propondrá un candidato a la Presidencia. Una vez expuesto su programa ante el parlamento, deberá conseguir la confianza de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara. De no conseguirlo, transcurridas 48 horas, se votará de nuevo la misma propuesta y quedará investido el candidato si obtiene mayoría simple. En el supuesto de no alcanzarse, el artículo 14.5 del Estatuto de Autonomía establece que se tramitarán sin debate sucesivas propuestas y si en ninguna de ellas se llegara a alcanzar mayoría simple en el plazo de dos meses, quedará automáticamente designado el candidato del partido que tenga mayor número de escaños. Con este último inciso se evita la repetición electoral y, en definitiva, una situación de bloqueo indefinida.

Para introducir alguno de estos mecanismos, sería necesaria una reforma constitucional del artículo 99 CE, tramitada por vía del 167 CE, al no ser una de las materias reservadas al procedimiento agravado de reforma (art. 168 CE). Esta modificación constitucional exigiría la aprobación del proyecto por mayoría de tres quintos en cada una de las Cámaras. No obstante, en caso de que no haber consenso entre el Congreso y el Senado, se requeriría una mayoría de dos tercios del Congreso y mayoría absoluta del Senado.

Es cierto que estos modelos alternativos también presentan algunos aspectos criticables. Principalmente, que el gobierno conformado por estas vías será un gobierno en minoría, lo que supone serias dificultades para aprobar leyes, presupuestos y, en general, cualquier medida política. El profesor Aragón Reyes apunta que estas fórmulas de investidura automática no dejan “espacio para la presentación de un programa de gobierno”[iii]. En el caso de candidaturas múltiples, se complica el procedimiento en exceso y, además, le deja un papel irrelevante al Rey en la elección del presidente del gobierno. Sin embargo, considero que tras las elecciones es prioritario y esencial formar gobierno, evitar que el ejecutivo en funciones se prolongue. Ortega García critica que el Gobierno designado a partir de estos mecanismos alternativos no habrá obtenido la confianza de la Cámara, sino que será fruto de una mayoría relativa, ni siquiera simple.

La repetición electoral, tal y como apunta el profesor Guerrero Vázquez, es siempre un fracaso democrático. No obstante, Aragón Reyes concluye que “quizás no sea tan necesario que se reforme el art. 99 CE, sino que se extraigan de él sus potencialidades”.