Amir Al Hasani Maturano
Universidad de las Islas Baleares
Miércoles, 4 Octubre, 2023
Tras la superación de la teoría de los interna corporis acta[i], el Tribunal Constitucional se instaló en una posición de garante de los derechos reconocidos a los parlamentarios. En este sentido, la profesora Gómez Corona apunta que “la construcción erigida en torno al derecho del artículo 23 CE”[ii] ha convertido al TC como principal actor[iii] del status del parlamentario”.
Dicho lo anterior, solo aquellos derechos o facultades que se consideran pertenecientes al núcleo esencial de la función representativa, se situarían en posición de garantía por parte del TC. En esencia, los que tienen relación directa con el ejercicio de potestades legislativa y de control de la acción de gobierno (STC 220/1991, de 25 de noviembre).
Como nadie ignora, esta consideración no resuelve el problema, puesto que delimitar qué facultades comprende el status del parlamentario del art. 23 CE resulta complejo en la práctica. Dado que “no es posible incluir la generalidad de las normas de los Reglamentos Parlamentarios en el bloque de constitucionalidad relativo al artículo 23 CE”[iv]. A todo esto, en determinadas ocasiones, el TC ha avalado la inadmisión de escritos en que se planteaban cuestiones ajenas a las atribuciones de las Cámaras o se constaba una inconstitucionalidad. En suma, el haz de facultades incorporadas en el status del parlamentario protegido por el art. 23 CE deben ser próximas o tener relación con el ejercicio de potestades legislativas y de control de la acción del gobierno.
La función del control es esencial en una democracia, ya que constituye una de las cuestiones centrales de cualquier órgano parlamentario. Así, López Guerra identifica el control parlamentario como la actividad de vigilancia, exposición, discusión de la acción del Gobierno en sede parlamentaria[v]. Lo que constituye una actividad orientada a limitar la capacidad de decisión autónoma del poder del ejecutivo. Luego, los pequeños grupos minoritarios pondrán “de manifiesto los incumplimientos del programa electoral del gobierno o realizar una crítica de su actuación con el fin de debilitar la confianza de éste ante su propio electorado y erosionar su estabilidad”[vi].
La reciente STC 58/2023, de 23 de mayo (ponente magistrada doña María Luisa Segoviano), ha solventado el recurso de amparo[vii] promovido por el grupo parlamentario Vox-Actúa del Parlamento de las Illes Balears[viii] respecto a unos acuerdos adoptados por la mesa del Parlamento, a propósito de una solicitud para la visita de centros educativos por parte de parlamentarios del grupo indicado, que la mesa rechaza. Dicha petición fue supeditada por la Consejería de Educación al cumplimiento de dos requisitos: por un lado, la identificación del motivo de la visita y, por otro, su realización fuera del horario lectivo para la interferencia del normal desarrollo escolar.
La administración autonómica y la mesa del Parlamento, con base en una causa establecida reglamentariamente, argumentaban su decisión de no permitir esa visita en el horario lectivo para la no alteración en el normal funcionamiento del servicio. Además, decisión era acorde al conocimiento del propio titular del servicio público concernido, refiriéndose a la Consejería de Educación.
El grupo parlamentario Vox-Actúa sustentaba que según dispone el art. 15.5 del Reglamento del Parlamento de les Illes Balears, los diputados pueden acceder a dependencias públicas para el cumplimiento de su función parlamentaria. Concretamente, solicitaron cincuenta y dos centros educativos a visitar. La mesa del Parlamento, una vez recibida la solicitud, informó al portavoz del grupo parlamentario peticionario para que señalara día y hora de la visita, así como tiempo y forma en que podría hacerse efectiva. Tras la comunicación de la presidencia del Parlamento a la Consejería de Educación, respondería esta última que se comunicara el motivo de la visita para que permitiera un normal funcionamiento del servicio educativo. A la vista de lo anterior, la mesa del Parlamento acordaría comunicar a la Consejería que le correspondía a esta la determinación de las condiciones de tiempo y forma en que debían llevarse a cabo las visitas a los centros educativos. Esta mediante escrito, solicitó al presidente del Parlamento que requiriera a los diputados peticionarios que indicaran el motivo y el número de visitas a realizar y el número de personas que formarían parte.
Tras varios intentos infructuosos, con una clara dilatación temporal entre solicitud, requerimiento y acuerdo, se presentó recurso de amparo con base en la invocación de una vulneración de su derecho al ejercicio del cargo parlamentario y su función de control al Gobierno -derecho de información-, considerando necesaria la declaración de nulidad de los acuerdos parlamentarios impugnados. La argumentación reside en que la restricción era imputable a la mesa del Parlamento por no ejercer una potestad reglamentaria en la calificación de las razones ofrecidas por la Consejería de educación. El recurso se admite atendiendo a su especial trascendencia constitucional. Y el objeto del mismo radicaba en determinar si se había vulnerado el derecho de representación del grupo parlamentario[ix] demandante de amparo, en su solicitud al amparo del art.15 del RPIB para visitar centros educativos públicos -en horario lectivo-.
En la argumentación del TC se alude a la especial trascendencia constitucional, pues, carece de doctrina jurisprudencia constitucional previa sobre la facultad prevista en ese reglamento parlamentario de acceder a las dependencias públicas. La incorpora como un mecanismo de información dentro de los instrumentos de control[x], y que, por tanto, eventualmente puede lesionarse el derecho reconocido en el artículo 23 E. En esa obtención de información para el cumplimiento de la función parlamentaria balear, se pueden concertar visitas con los responsables de las dependencias públicas. Además, el TC establece que el Gobierno, por razones fundamentadas, puede denegar la visita a determinadas dependencias.
Con el debido respecto a la autonomía normativa e interpretativa parlamentaria ¿los acuerdos impugnados incidían en el núcleo esencial del ius in officium de los parlamentarios? La Sentencia apunta que la mesa del Parlamento realizó una labor de intermediación, para que el grupo parlamentario señalara día y hora de la visita, así como el tiempo y la forma en hacerse efectiva. Al mismo tiempo, motivó que el titular del servicio a visitar es el órgano competente para la determinación del tiempo y la forma en que se ha de producir la visita de manera que no se altere el funcionamiento del servicio. El TC considera que la interpretación de la mesa aparece fundamentada en la expresa previsión del art.15.5, además, “como reconoce la propia mesa del Parlamento en el acuerdo impugnado, conforma una práctica parlamentaria aplicada reiteradamente en el contexto de otras solicitudes de acceso a dependencias públicas autonómicas, cursadas tanto por el grupo parlamentario ahora demandante de amparo como por otros, que no ha generado hasta la actualidad ninguna controversia” (FJ 4). El TC estima que los acuerdos impugnados han dado cumplimiento formal al deber de motivación y responde materialmente a los parámetros constitucionales. En ese sentido, tanto por criterios sistemáticos como por criterios lógicos. Así pues, concluye que la interpretación de la mesa del Parlamento: a) aparece subordinada a la previsión del art. 15.5 RPIB; b) no resulta limitativa del derecho de información; c) atiende a criterios de proporcionalidad entre el fin institucional de la función de control de la acción de gobierno y el normal funcionamiento de los servicios públicos; d) esta basada en razones fundamentadas sometida a un eventual control de razonabilidad.
En suma, la condicionalidad de acceso responde a parámetros de proporcionalidad, ya que tampoco se prohíbe en otras circunstancias la visita. Por ese motivo, no se aprecia la vulneración del art. 23.2 CE y se desestima el amparo, una vez se acredita que el condicionante del ejercicio del derecho de visita se desarrolle en horario no lectivo para no alterar el normal funcionamiento del servicio.
Con todo, el magistrado don Enrique Arnaldo realiza un voto particular, al que se adhieren los magistrados don Ricardo Enríquez, don César Tolosa y doña Concepción Espejel. En el mismo, se estima que sí se vulneró el ius in officium. Consideran que resulta imputable a la mesa de la Cámara esa potestad de verificación de las razones ofrecidas por el Gobierno para la denegación de la visita. Entienden que no puede verse restringido el derecho por circunstancias no precisas y que sería exigible que la motivación fuese reforzada (suficiente y adecuada), pues está en juego el ejercicio de este derecho. No ven acertado que la mesa de la Cámara sea un mero intermediario y se desentienda de su obligación de velar por los derechos de los diputados.
El voto particular, en todo caso, no se distancia del fallo en lo que atañe a una hipotética vulneración del artículo 23.2 CE; pues uno y otro consideran que la posibilidad de vistar dependencias de la administración es un derecho directamente conectado con el derecho a la información, formando parte del art. 23.2 CE. La diferencia se postula en la ponderación que se realiza de una circunstancia muy concreta: que dicha visita deba ser en tiempo y forma que no altere el normal funcionamiento del servicio.
[i] Principalmente con la inadmisión de un recurso de amparo interpuesto por un Senador, el pronunciamiento del ATC 183/1984, de 21 de marzo. Con ello, los actos no producirían efectos jurídicos externos, sino se agotan en el interior de la Cámara.
[ii] Gómez Corona, E.: El control parlamentario en la jurisprudencia constitucional, UNED-Teoría y Realidad constitucional, 19, 2007, p. 366.
[iii] Entre otras, la originaria STC 161/1988, de 20 de septiembre.
[iv] Gómez Corona, E.: op.cit., p. 370.
[v] Vid. López Guerra, L.: El titular del control parlamentario. En AA.VV.: Problemas actuales del control parlamentario, VI Jornadas Derecho Parlamentario, Congreso Diputados, Madrid, 1997.
[vi] Serra Cristóbal, R.: Pequeñas minorías y control parlamentario, Corts-Anuario de Derecho Parlamentario, 21, 2009, p.105.
[vii] El recurso de amparo del art.42 LOTC somete a control la actividad de los órganos de las Asambleas legislativas de las CCAA, cuando violen los derechos y libertades susceptibles de amparo. Lo más llamativo sobre este procedimiento específico, es que se hace mención a actos del poder legislativo sin la correspondiente fuerza de ley.
[viii] La legitimación para interponer este recurso de amparo por un Grupo Parlamentario -no un partido político-, ha sido reconocida por anteriormente por el propio TC (SSTC 36/1990 y 205/1990). En base a que son también titulares del derecho de acceso a cargos públicos del 23.2 CE.
[ix] De partida, la alegación resulta algo inconcreta y genérica sobre una hipotética vulneración del ius in officium sin explicitar en la demanda los términos precisos.
[x] Vid. SSTC 32/2017, de 27 de febrero; y, 124/2018, de 14 de noviembre.
