UN GOBIERNO Y UN PARLAMENTO MANIATADOS. Sobre la “letra pequeña” del acuerdo PSOE-PNV

Juan Pemán

Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de Zaragoza

Martes, 21 Noviembre, 2023

I

El acuerdo firmado por P. Sánchez y A. Ortuzar el pasado 10 de noviembre ha quedado relegado a un segundo plano de la actualidad política, ante la barbaridad extrema constituida por la Proposición de Ley de amnistía y el conjunto del acuerdo PSOE-Junts. Pero los compromisos adquiridos por el Presidente del Gobierno con el PNV no son ciertamente de alcance menor, sino que se mueven en la misma línea general de escalada en los disparates que ha caracterizado a las negociaciones de investidura.

A diferencia del pacto con Bildu, el acuerdo PSOE-PNV se ha formalizado en un documento accesible públicamente a través de Internet, de manera que si hay algo que no se le puede reprochar es opacidad. Pese a esta publicidad, no estoy seguro de que su contenido sea suficientemente conocido por la opinión pública; ni siquiera de que lo hayan leído en su integridad todos los diputados que han votado a favor de la investidura de P. Sánchez legitimando con ello los pactos que sustentan su candidatura.

El documento es mucho más extenso y detallado que el suscrito por los mismos protagonistas (Sánchez y Ortuzar) al inicio de la anterior legislatura (diciembre de 2019) e incorpora una larguísima lista de compromisos asumidos por el PSOE, sin que a cambio se asuma compromiso alguno por parte del PNV, salvo la votación favorable en la investidura, de modo que la falta de reciprocidad es manifiesta[1]. Se alude ciertamente en el preámbulo del documento a “la estabilidad de la legislatura”, pero queda claro que el compromiso del PNV con dicha estabilidad está sujeto “a los avances y cumplimiento de los siguientes compromisos del presente texto”. Es decir, el acuerdo no ofrece un “cheque en blanco” a Sánchez, sino un punto de partida inicial cuyo cumplimiento, que en no pocos casos tiene un calendario muy concreto, va a ser exigido por el partido presidido por Ortuzar[2].

La impresión general que produce el texto es que está muy trabajado por una de las partes (obviamente por el PNV) y mucho menos por la otra: parece algo así como un “contrato de adhesión” que de facto se impone a la parte más débil, que no tiene ni siquiera tiempo para negociar. Es más, a la vista de su estructura, contenido y lenguaje puede dudarse de que alguien con criterio en Ferraz lo haya leído con cierto detenimiento y sentido crítico; incluso cabe dudar que lo haya hecho el propio Presidente del Gobierno que lo firma en representación del PSOE.

II

Dejo ahora de lado los numerosos aspectos de detalle que se incluyen en el acuerdo, con incidencia en particular sobre las materias de policía y seguridad pública, que no puedo entrar a valorar en esta primera aproximación y que, por tanto, no excluyo que puedan tener justificación en algunos casos y responder a planteamientos sensatos. Y dejo también para otra ocasión el alcance económico de los compromisos que se adquieren desde el punto de vista de la Hacienda estatal, lo que requeriría un análisis en profundidad desde esta perspectiva. Pero resulta obvio que el acuerdo no va precisamente en la línea de ir ajustando el muy privilegiado sistema de concierto hacia una contribución algo más justa de las Haciendas forales a la Hacienda general, esto es, hacia una aproximación en sus resultados entre el régimen especial de financiación de las Comunidades vasca y navarra y el régimen común[3]. Subrayaré tan sólo algunos compromisos de proyección general asumidos por Pedro Sánchez que tienen enorme calado político y jurídico.

1. Bilateralidad. Se consagra plenamente el principio de bilateralidad España-Euskadi, como modus operandi aplicable no solo entre los partidos firmantes del acuerdo (PSOE y PNV) sino entre el Gobierno español y el Gobierno vasco. En su apartado 1.3 b, leemos, con un lenguaje claramente imperativo propio de los textos legales, la afirmación de que “se crea una comisión bilateral permanente entre el Gobierno Español y el Gobierno Vasco”. Comisión que “cada seis meses deberá reunirse de forma presencial con la asistencia del Presidente del Gobierno y del Lehendakari”, además de las reuniones de trabajo que se establezcan. No hay referencia alguna a los órganos de cooperación de carácter multilateral existentes en nuestro Estado de las Autonomías, entre ellos la Conferencia de Presidentes, pero no parece que haya mucho interés en participar en ellos por parte del PNV.

2. Garantía de “foralidad”. Particularmente relevante por su proyección general es el compromiso que se incluye en el apartado 1.4.1: “todos los proyectos de ley que afecten a competencias de la CAV contarán en su caso con una cláusula foral que se acordará previamente con EAJ-PNV”. Es decir, el Gobierno se compromete a incluir una “cláusula foral” con carácter habitual en los Proyectos de Ley, dado que serán pocas las leyes que no afecten de alguna manera a las competencias del País Vasco, como afectarán obviamente a las demás CCAA. Lo que en la práctica se traduce en que el PNV va a tener la capacidad de decidir el alcance de la aplicación en el País Vasco de las Leyes que aprueben las Cortes Generales a iniciativa del Gobierno. Se desentiende de las que no afectan al País Vasco, pero retiene una llave de entrada respecto a las que sí afectan mediante la correspondiente “cláusula foral”[4].

Ello implica sin duda un privilegio formidable para un partido político; un privilegio que viene a condicionar de modo notorio en la práctica la potestad legislativa que la Constitución atribuye a las Cortes Generales. Obsérvese que el compromiso favorece a un partido político concreto que, como cualquier otro, en algún momento podría llegar a estar en la oposición en su Comunidad (las cláusulas forales no se pactan con el Gobierno vasco, con el Parlamento vasco o la CA vasca, sino con el PNV), pero ésta no parece ser una hipótesis que se considere plausible por parte de un partido que parece verse a sí mismo como representante único del pueblo vasco a perpetuidad.

3. Uso del Decreto-ley por parte del Gobierno. El alcance de los compromisos que se asumen por el Presidente del Gobierno en relación con la legislación de urgencia resulta también ciertamente impactante y tiene una proyección muy general.  

En primer lugar, se impone el compromiso gubernamental de “utilizar la fórmula del Decreto-ley únicamente en los casos de excepcional y urgente necesidad” (1.4.f), lo cual no deja de ser un requisito limitante establecido por la propia Constitución que no parece sea materia negociable para los partidos. Bienvenido sea no obstante el compromiso si sirve para poner coto a la desmesurada utilización del Decreto-ley que se ha venido produciendo en la acción gubernamental, especialmente en los últimos años.

Pero lo realmente alarmante viene después: “en cualquier caso, con antelación a su aprobación [de los Decretos-leyes por el Gobierno] su contenido deberá ser conocido, y en su caso pactado, con EAJ-PNV”. De modo que en un instrumento que se caracteriza precisamente por la inexistencia de un procedimiento y debate previo a su aprobación (el debate viene tras dicha aprobación, primero en el trámite de convalidación parlamentaria, y, posteriormente, si se tramita como Proyecto de Ley), se introduce de manera insólita un trámite de audiencia previa al PNV y de pacto “en su caso” con dicho partido político. No está muy claro qué implica que el contenido de los Decretos-leyes gubernamentales deba ser “en su caso pactado” con el PNV, es decir, en qué términos su texto ha de ser negociados previamente con dicho partido (si está pensando en una cláusula foral al estilo de la que se prevé para los Proyectos de Ley o si la negociación comprende el conjunto del texto, que es lo que parece darse a entender, dada la falta de matices), pero de ninguna manera es de recibo este compromiso. Por el contrario, es un disparate de grueso calibre privilegiar de forma tan descarada a un sujeto político que, de nuevo, hay que subrayar que no es la Comunidad vasca ni un órgano o institución de la misma.

4. Intangibilidad o blindaje de la ley electoral en su redacción vigente.  De acuerdo con el punto 6.1, el PSOE se compromete a no impulsar ninguna modificación de la LO de Régimen Electoral General salvo en la hipótesis de “extraordinaria necesidad”, en cuyo caso “lo hará con acuerdo previo con EAJ-PNV”. De este modo, en un tema de tanta relevancia para el juego del principio democrático como es la regulación del sistema electoral, en sus aspectos procedimentales y de fondo (téngase en cuenta que la LOREG regula no solo las elecciones generales sino también las locales) el PNV se convierte en autoridad que debe dar el visto bueno a los cambios legislativos, disponiendo por tanto de un poder efectivo de veto. Ello convierte a la Ley electoral en inmodificable de facto sin el permiso del PNV durante la presente Legislatura.

5. Modificación de diversos textos legales. El acuerdo incluye el compromiso de modificar diversos textos legales en vigor incorporando la redacción concreta que debe darse a ciertos preceptos. Entre ellos, el artículo 84 del Estatuto de los Trabajadores (sobre prelación de los Convenios Colectivos), una nueva disposición sobre tasas de reposición a incorporar a la Ley de Presupuestos Generales del Estado, y una modificación del art. 18 de la Ley de Puertos de Interés General y de la Marina Mercante. También se asume el compromiso de introducir, en el plazo de seis meses, una modificación de la Ley de Bases de Régimen Local para reducir a 4.000 habitantes la cifra mínima de población requerida para la creación de nuevos Municipios. Modificación cuya finalidad confesada no es otra que desactivar una impugnación presentada contra la creación del nuevo Municipio de Usansolo en Vizcaya, es decir, legalizar a posteriori dicha creación.

Obviamente, no cabe excluir que este modus operandi, con modificaciones legales “a la carta” diseñadas por el PNV, se mantenga y retome a lo largo de la Legislatura en el contexto de las numerosas votaciones que tendrán lugar, por ejemplo, como compensación o “pago” al voto favorable a la Ley de Presupuestos Generales del Estado.  

6. Participación en la negociación de los Tratados internacionales. Se incorpora también un compromiso relativo a la participación del País Vasco y de Navarra en la negociación de los Tratados internacionales por el Reino de España (apartado 1.4.e); un compromiso que consiste en “dar eficacia”, a lo dispuesto en las ambiguas Disp. Adicionales 7ª y 8ª de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales[5].

Dichas disposiciones tienen en efecto una reacción problemática y ambigua vinculada al difuso concepto de “derechos históricos” de los territorios forales. De modo que una aplicación expansiva de las mismas puede conducir en la práctica a una compartición por parte del Estado de su competencia sobre “relaciones internacionales” (art. 149.1.3 CE) solamente en relación con dos CCAA, de manera por tanto completamente “asimétrica” e inaceptable para las demás[6].

7. Presencia de las instituciones vascas en organismos internacionales y de la UE. Hay diversas previsiones al respecto; entre ellas, se contempla la presencia de las instituciones vascas en los diversos foros internacionales de fiscalidad de la OCDE y se incluye el compromiso del Gobierno de impulsar la participación del Consejero competente sobre seguridad pública del Gobierno Vasco en las reuniones que celebre el Consejo de la UE sobre Justicia y Asuntos de Interior, del que forman parte los Ministros de Justicia y de Interior de los Estados miembros de la Unión.

8. Compromisos relativos a la Comunidad foral de Navarra. Resulta sorprendente que el PNV asuma la representación de la Comunidad de Navarra, gobernada por una coalición presidida por el PSOE, e incluya en el acuerdo diversos compromisos relativos a la misma, entre ellos la transferencia por el Estado de algunas de las competencias reconocidas a Navarra por la LORAFNA que están pendientes de transferir.

II

El precio que se paga por los cinco votos del PNV a favor de P. Sánchez es ciertamente desorbitado. Dejando para otra ocasión la cuantificación de los efectos económicos del acuerdo, es notorio que produce una distorsión en el funcionamiento de nuestro sistema institucional democrático que resulta del todo inaceptable.

Consagra un estatuto descaradamente privilegiado para uno de los partidos firmantes del acuerdo (el PNV) que es en sí mismo afrentoso, e incluso insultante, para los demás partidos políticos (obsérvese que ni siquiera el PSOE como tal, ni el PSE, obtienen un estatus comparable), y también para las demás CCAA y para la ciudadanía española en general. Establece una profunda “asimetría” entre partidos y entre las distintas Comunidades y territorios que resulta del todo incompatible con la prohibición de privilegios que impone la Constitución (art.138). Implica una capacidad de condicionamiento por parte de un partido minoritario sobre las instituciones del Estado, y en particular sobre el Poder Ejecutivo y sobre el Legislativo, que resulta totalmente extraña al sistema institucional democrático: España se convierte en una democracia tutelada en no pocos aspectos por el PNV, una democracia por tanto debilitada o adulterada.

Diríase en principio que esta posición privilegiada del PNV favorece a los españoles residentes en el País Vasco en la medida en que les otorga una dualidad de mecanismos de representación: el que se plasma en los mecanismos electorales, y de modo particular en las elecciones generales (Congreso y Senado), y el adicional que resulta de la condición de interlocutor privilegiado con los Poderes del Estado que adquiere en el acuerdo firmado el PNV, como partido político autoerigido en portavoz único de la ciudanía vasca. Pero ello solo juega a favor de los ciudadanos vascos votantes del PNV y en cambio se vuelve en contra de los que para nada se sienten representados por dicho partido, e incluso abominan sus fundamentos ideológicos y su práctica política. De modo que el acuerdo introduce un elemento añadido de desigualdad y discriminación también dentro de la propia ciudadanía del País Vasco. La sobre-representación de unos conlleva inevitablemente la infra-representación de los demás.

Desde una consideración serena y objetiva de las cosas, me parece imposible que pueda decirse o pensarse que el pacto PSOE-PNV diseña la hoja de ruta para una España mejor, una España cuyo latido no llega a atisbarse en ninguno de sus muchos párrafos, ni siquiera de forma retórica o nominal[7]. Por el contrario, comporta una severa andanada a nuestro sistema institucional democrático y a los intereses generales del país; una andanada que, unida a los demás pactos con partidos nacionalistas suscritos por el PSOE, convierte a España en un galimatías in-gestionable en el que sólo los acostumbrados a pescar “en río revuelto” pueden conseguir algunas ventajas, y de manera además limitada y cortoplacista. En cambio, creo que para la inmensa mayoría de los españoles el horizonte se torna preocupante y sombrío.

Me gustaría equivocarme en este diagnóstico tan severo, y trabajaré para que así suceda denunciando disparates y agravios e intentando mitigarlos. Pero en lo que no creo equivocarme es en la proclamación de que estamos pagando un precio demasiado elevado para una investidura que no debió producirse de esta manera y que nace con vicios radicales en su origen.

 

[1] Una muestra al respecto: se establece que “el Gobierno se compromete a actuar en todo caso con pleno respeto a las competencias de las instituciones vascas y especialmente a las competencias ejecutivas vascas en supuestos de materias compartidas” (apartado 2.4.h), pero no hay ninguna referencia al necesario respeto por parte de las instituciones vascas a las competencias estatales.

[2] No está ciertamente incluido en el escenario previsto por el PNV para la presente Legislatura la celebración de un referéndum sobre autodeterminación o independencia, pero sí el compromiso del Presidente del Gobierno de “entrar con urgencia en una nueva fase de desarrollo y ampliación” del autogobierno vasco a través de un nuevo acuerdo (nuevo Estatuto) que incorpore el “reconocimiento nacional de Euskadi”; un acuerdo que “deberá responder a las demandas mayoritarias del Parlamente de Euskadi”. De este modo, resulta claro que la hoja de ruta que sigue ahora el nacionalismo vasco, al menos el representado por el PNV, consiste en ir dando pasos progresivos hacia un régimen de “autogobierno” que implica la independencia de facto del País Vasco, y ello a la vez que amplía su influencia dominante en la gobernación general de España a través de su participación en las instituciones generales del Estado, y en particular en las Cortes Generales. Esto último no sería posible obviamente en el caso de alcanzar una independencia formal respecto al Estado español.

[3] En el documento no aparecen cifras concretas con recursos adicionales para el País Vasco salvo lo contemplado en el punto 4.1: el Presidente se ha comprometido a una financiación de 100 millones de euros a favor de las instituciones vascas para la adaptación del euskera a la nueva era digital.

[4] No son pocas las leyes en vigor que incorporan, en sus disposiciones finales, una cláusula de singularidad vasca, muchas veces introducidas por vía de enmienda durante su elaboración parlamentaria. Pero ahora, con el nuevo acuerdo PSOE-PNV, esta especificidad se asume de manera generalizada.

[5] El texto de la disposición adicional séptima (la octava incorpora un texto análogo para Navarra) es el siguiente:

“Las instituciones competentes del País Vasco participarán en la delegación española que negocie un tratado internacional que tenga por ámbito derechos históricos tanto si su actualización general ha sido llevada a cabo por el Estatuto de Autonomía como en aquellos otros casos cuya actualización singular lo haya sido por el legislador ordinario en el marco de la disposición adicional primera de la Constitución y, en su caso, del Estatuto de Autonomía para el País Vasco”.

[6] Las demás CCAA quedan encuadradas en las previsiones generales que contienen los arts. 49 a 51 de la Ley 25/2014 en relación con la propuesta de apertura de negociaciones, el deber de información y la participación excepcional de las CCAA en la correspondiente delegación española.

[7] Dadas las características de este texto, he evitado las referencias documentales, y en particular las citas bibliográficas ya que, de haber optado por ello, hubiera tenido muchos problemas para mantenerlas dentro de unos límites moderados. No me resisto sin embargo a recomendar una lectura reciente que tengo sobre mi mesa de trabajo: el libro de Santiago RAMÓN Y CAJAL, El mundo visto a los ochenta años. Impresiones de un arterioesclerótico, publicado en 1934 (hace por tanto casi 90 años), en cuyo capítulo XII D. Santiago nos ofreció sus reflexiones sobre lo que llamaba “atonía del patriotismo integral”. En este contexto, se refería en particular a la “incomprensible ingratitud de los vascos” a quienes calificaba, no sin funamento, como “los niños mimados de Castilla”. En la Introducción del libro, resumía su posición en los siguientes términos:

“me es imposible transigir con sentimientos que desembocarán andando el tiempo, si Dios no hace un milagro, en la desintegración de la patria y en la repartición del territorio nacional. Semejante movimiento centrífugo […] me parece simplemente suicida. En este respecto, acaso me he mostrado excesivamente apasionado. Sírvame de escusa la viveza de mis convicciones españolistas […]”.

 

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