STC 56/2022: LA NO DESIGNACIÓN DE MIQUEL ICETA COMO SENADOR AUTONÓMICO

Daniel Fernández Cañueto

Profesor de Derecho Constitucional, Universitat de Lleida

Jueves, 12 Mayo, 2022

El 8 de mayo de 2019 José Montilla presentó un escrito de renuncia al acta de Senador para facilitar una operación política en la que Miquel Iceta sería elegido primero senador autonómico y después Presidente del Senado. Ahora bien, el 16 de mayo se desoyó esa regla no escrita por la cual siempre se avalaba a los candidatos a senador que presentaban el resto de grupos parlamentarios. El PSC sólo contó con el apoyo de los Comunes para sumar 29 votos frente a los 65 votos en contra de ERC, JxCat y la CUP, así como las abstenciones de PP y Ciudadanos. Con base en lo anterior, el problema constitucional no se ha centrado en la negativa del Pleno a designar a Miquel Iceta como senador autonómico, sino en la previa decisión de la Mesa de elegir un determinado sistema de votación que permitía votar en contra a los diputados.

En Cataluña, es la Mesa del Parlamento catalán quien determina el número de senadores autonómicos que corresponde proporcionalmente a cada grupo parlamentario, es cada grupo parlamentario quien propone a sus candidatos y es el Presidente del Parlament quien hace una propuesta conjunta igual al número de candidatos a proveer que se somete a ratificación por el Pleno en una convocatoria específica mediante votación electrónica y secreta (Ley 6/2010 y Art. 101.1.c, 174 y 175 RPC). Si es necesario realizar una substitución, el proceso es el mismo pero el Reglamento parlamentario permite a la Mesa elegir entre seguir utilizando el sistema de votación electrónica que admite votar sí, no o abstención (Art. 101.1.c RPC) o bien usar el método de votación mediante papeletas en el que solo es posible votar nombres, en blanco o abstenerse (Art. 101.1.a RPC). Como pueden fácilmente percibir, en la segunda opción no existe el voto negativo, de manera que se asegura, de facto, la designación del candidato porque solo es necesario el voto favorable del grupo parlamentario proponente.

Frente a la decisión de la Mesa de utilizar el sistema de votación electrónica, el grupo parlamentario socialista instó a que ésta se realizara mediante papeletas. Ante la negativa de la Mesa a modificar su decisión y el ulterior rechazo a la candidatura de Miquel Iceta en el Pleno, el PSC presentó un recurso de amparo por considerar que al optar la Mesa del parlamento catalán por un sistema de votación electrónica y secreta que permitía el voto contrario, se posibilitó el bloqueo político al candidato, se privó al grupo parlamentario socialista (y a la ciudadanía) de la representación proporcional en el Senado que le correspondía y, por tanto, se vulneró el art. 23 CE. 

Pues bien, la STC 56/2022, cuyo ponente ha sido el magistrado Juan Antonio Xiol Ríos, se ha inclinado por otorgar el amparo. Y lo ha hecho a través de la siguiente argumentación:

  1. El derecho al ejercicio de los cargos representativos es un derecho constitucional de configuración legal que, respecto a la designación de senadores autonómicos, comporta: 1) que la asignación de las propuestas presentadas por cada grupo debe atenerse al criterio de proporcionalidad establecido. 2) Que no se impida, mediatice o sustituya por otros la facultad que solo el respectivo grupo ostenta para seleccionar o individualizar, como candidatos, a aquellos que se proponen al Pleno.
  1. Lo anterior comporta que la vulneración de ese derecho pueda darse en dos supuestos: 1) cuando no se le asigna al grupo parlamentario la propuesta de un número de senadores equivalente a su fuerza representativa. 2) o cuando se produce una situación de bloqueo.
  1. Una situación de bloqueo se produce cuando la mayoría rechaza la propuesta de un determinado grupo para asignar un escaño en el Senado. De manera que no es necesaria la reiteración en el rechazo para que éste sea considerado bloqueo.
  1. Aunque la autonomía parlamentaria para elegir qué sistema de votación utilizar debe compaginarse con el respeto al derecho de los grupos parlamentarios a la designación proporcional de candidatos a senadores autonómicos, lo primero decae si a través de uno de ellos puede generarse una situación de bloqueo y, por tanto, se impide la proporcionalidad en la representación que comporta, a su vez, la vulneración del derecho fundamental de participación política del art. 23 CE.
  1. Por tanto, la decisión inicial de la Mesa de optar por el sistema de votación electrónico era aceptable, pero una vez solicitada la reconsideración por el grupo parlamentario manifestando que las circunstancias políticas concurrentes ponían en serio riesgo de bloqueo su facultad de lograr la designación por la asamblea del candidato propuesto, la Mesa debería haber modificado su decisión y optado por un procedimiento de votación que, sin restringir la facultad de la asamblea de votar o no por el candidato propuesto, impidiera que pudiera constituirse una mayoría de bloqueo amparada en la posibilidad de formular un voto negativo sin alternativa alguna.

En definitiva, la STC 56/2022 acaba otorgando el amparo al grupo parlamentario socialista porque como el sistema de votación con papeleta era la única opción respetuosa con el derecho de representación política del grupo parlamentario afectado, el rechazo de la Mesa a utilizarlo entrañó una vulneración del derecho fundamental de los recurrentes a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE).

Asimismo, considero de gran interés resaltar los argumentos principales tanto del voto concurrente del magistrado Antonio Narváez Rodríguez como del voto discrepante del magistrado Ramón Sáez Valcárcel:

  1. En relación al primero, aunque comparte el fallo estimatorio, difiere de su argumentación. Dicho magistrado considera que éste intenta compaginar la autonomía parlamentaria con el respeto al derecho de los grupos a la designación proporcional de candidatos sin conseguirlo, pues al acabar afirmando que no puede elegirse un procedimiento que comporte bloqueo, dicha autonomía acaba siendo inexistente. Por ello, considera que hubiera sido mejor partir del principio democrático, afirmar que los parlamentarios autonómicos representan a los ciudadanos de su respectiva comunidad autónoma y que, por tanto, el principio de autonomía parlamentaria debe quedar supeditado al de representatividad que ostentan los grupos parlamentarios de las asambleas autonómicas. De ese modo, se llegaría a la misma conclusión, pero a través de la prevalencia y no de aparentar que se están conciliando dos valores equivalentes cuando en realidad no es así.
  1. Por lo que respecta al voto discrepante, considera que no debería haberse estimado el recurso por tres motivos: 1) Porque la autonomía parlamentaria implica que el control de constitucionalidad solo puede tachar de lesivas del ius in officium las decisiones de los órganos de las Cámaras si resultan arbitrarias o manifiestamente irrazonables, no habiendo sucedido ninguna de las dos cosas. 2) Porque mientras tradicionalmente el control de constitucionalidad sobre la arbitrariedad o la manifiesta irrazonabilidad era de carácter negativo para no eliminar la autonomía parlamentaria, el fallo se aparta de dicho canon sin motivarlo (exigiendo que la Mesa realice la interpretación de la legalidad parlamentaria que resulte más favorable a la faceta o derecho del ius in officium concretamente invocado por los parlamentarios) y elimina las más elementales exigencias de seguridad jurídica. Y 3) porque la situación de bloqueo no queda acreditada, pues éste solo puede demostrarse si, de manera inequívoca y objetiva, puede inferirse la voluntad de la Cámara de obstaculizar o impedir el ejercicio del derecho a través de un rechazo reiterado de la candidatura o de una dilación injustificable y excesiva en la designación. Cuestión que no sucede al ser todavía una primera propuesta.   

Por último, dado que el fallo solo tiene efectos declarativos, a mi entender, su importancia reside, como mínimo, en las siguientes cuatro cuestiones:

  1. Genera una nueva limitación de la autonomía parlamentaria en defensa de los derechos consagrados en el artículo 23 CE. Por primera vez, el TC debía pronunciarse sobre la posible vulneración de derechos por parte de la Mesa al elegir entre dos procedimientos reglamentarios igualmente válidos. En relación a tal cuestión, la STC 56/2022 acaba afirmando que, al recibir una petición de modificación del procedimiento a utilizar, la Mesa tiene la obligación de analizar las consecuencias de la aplicación de ambos y solo puede negarse a cambiarlo si ninguno de ellos puede acabar vulnerando los derechos del art. 23 CE. Lo cual implica una limitación de la autonomía parlamentaria, aunque no su supresión, pues la Mesa podrá elegir en la medida en que ninguno de los resultados de los análisis realizados a los dos procedimientos infrinjan los derechos de participación política de los cargos públicos representativos o de los grupos en los que éstos se integran.
  1. Para poder seguir compaginando la autonomía parlamentaria con el respeto al derecho de los grupos a la designación proporcional de candidatos, la STC 56/2022 utiliza, aunque sin nombrarlo ni desarrollarlo doctrinalmente, un nuevo principio de interpretación de la legalidad reglamentaria que debe utilizar la Mesa. Como se afirma que ésta debe examinar las posibles consecuencias de aplicar los dos procedimientos válidos y solo está habilitada para elegir cuando ninguno de ellos pueda acabar vulnerando los derechos consagrados en el art. 23.2CE, su análisis debe basarse en un novedoso principio de “no factibilidad de la vulneración”. Es decir, no estamos delante de la aplicación del principio de mayor eficacia de los derechos, pues en ese caso la Mesa no tendría autonomía alguna porque se le impondría la obligación de escoger el procedimiento que mejor los desarrolle, sino que nos encontramos frente a un principio que le exige a la Mesa analizar si realmente ostenta la capacidad de elegir, siendo el parámetro a tener en cuenta que ninguno de los procedimientos pueda acabar vulnerando los derechos de participación política. Así pues, a través de la aplicación de ese nuevo principio de interpretación se puede acabar afirmando que la Mesa posee autonomía para elegir siempre que su decisión no pueda comportar una vulneración.
  1. Si la Mesa tiene la obligación de aplicar dicho principio y analizar los procedimientos, el control de constitucionalidad sobre la decisión que ella tome ya no puede limitarse a verificar que ésta última no es arbitraria o manifiestamente irrazonable, sino que debe comprobar si la Mesa ha realizado el examen y, de ser así, si ha aplicado correctamente el principio de “no factibilidad de la vulneración”. O, lo que es lo mismo, si ha interpretado adecuadamente las consecuencias que ambos procedimientos pueden tener para corroborar que ninguno de ellos pueda acabar vulnerando los derechos de participación política.  
  1. La revisión en profundidad del régimen jurídico de los senadores designados en el interior de las diversas reformas estatutarias a partir de 2004, las posteriores modificaciones de los reglamentos parlamentarios autonómicos y la promulgación de leyes autonómicas específicas han tenido como leitmotiv intentar diferenciar su figura para que pudiera empezar a crearse una cultura política donde éstos fueran percibidos como senadores que ostentan una mayor representatividad territorial por su forma de elección, por sus características personales y por su vinculación a la legislatura autonómica. Pues bien, la combinación de la STC 123/2017 y la actual STC 56/2022 restringen las posibilidades tanto para otorgar una mayor representatividad territorial al Senado a través de dichos senadores como para que éstos últimos puedan ser la palanca de cambio de nuestra cámara alta en clave federal sin que haya una previa reforma constitucional. Y ello es así:
  1. Porque en la STC 123/2017 se limita las posibilidades de relación de los senadores designados con las cámaras autonómicas que los han elegido afirmando que las comparecencias obligatorias ante los parlamentos autonómicos no pueden generar ninguna orden u obligación posterior, aseverando que dichos senadores no pueden estar sometidos a ningún tipo de rendición de cuentas y manifestando que la revocación del mandato del senador designado por parte de las asambleas legislativas por pérdida de la confianza política solo podría ser constitucional si se hubiera establecido en la propia Carta Magna.
  1. Y porque en la actual STC 56/2022, al impedir con base en la representación proporcional que la asamblea legislativa autonómica pueda mediatizar o substituir la voluntad del grupo parlamentario proponente so pena de vulnerar sus derechos de participación política, se hace prevalecer el pluralismo interno de carácter antimayoritario frente a la representación territorial unitaria. Cuestión que impide cualquier concepción del senador autonómico como representante de la asamblea autonómica e implica pensarlo como representantes del pueblo español que hacen presente en el Senado la diversidad de voluntades políticas existente en el interior de cada uno de los territorios.
Cortes de Aragon

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