SOBRE “CORDONES SANITARIOS” EN EL PARLAMENTO VASCO. A PROPÓSITO DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 38/2022, DE 11 DE MARZO

Como es conocido, en las elecciones autonómicas del 12 de julio de 2020 el partido político VOX accedió por primera vez al Parlamento Vasco obteniendo una única acta de diputado correspondiente a la Sra. Amaia Martínez Grisañela. Dado que la formación política no había alcanzado el mínimo de tres diputados reglamentariamente fijado para la constitución de los grupos parlamentarios, la Sra. Martínez quedó automáticamente incorporada en el Grupo Parlamentario Mixto como única integrante del mismo.

El día 13 de agosto de 2020, la Mesa del Parlamento Vasco adoptó un acuerdo por el cual: i) no se admitía la propuesta presentada por la diputada de VOX para cambiar la denominación del Grupo Parlamentario Mixto a “Grupo Parlamentario Vox” o “Grupo Parlamentario Mixto-Vox”; ii) se aprobó la propuesta de los portavoces parlamentarios sobre los órdenes del día y los tiempos de debate, limitando la participación del Grupo Mixto en la actividad parlamentaria a la presentación de una iniciativa cada tres plenos ordinarios, una interpelación y cuatro preguntas cada tres plenos de control del Gobierno, y otorgándole un tercio de tiempo de intervención en relación al resto de grupos parlamentarios; y iii) se puso a disposición del Grupo Mixto un asistente del personal técnico-administrativo para el desarrollo de sus funciones parlamentarias.

En esta ocasión, el debate jurídico es suscitado, precisamente, por dicho acuerdo de Mesa. Si bien la diputada del Grupo Mixto solicitó la reconsideración del mismo, su solicitud fue desestimada por la Mesa el día 8 de septiembre de 2020 y, en consecuencia, la Sra. Martínez y el Grupo Parlamentario Mixto interpusieron un recurso de amparo parlamentario ante el Tribunal Constitucional - en adelante TC -. En él alegaban principalmente que el supuesto “cordón sanitario” que el resto de grupos parlamentarios quisieron poner en torno a VOX mediante dicho acuerdo vulneraba el derecho a la participación política recogido en el artículo 23 de la Constitución Española - en adelante CE - y el ius in officium de la diputada. Dedicaremos, pues, las siguientes líneas a realizar un breve análisis y algunas reflexiones sobre la resolución del TC.

Sobre la denominación del Grupo Parlamentario Mixto

Como decíamos, el primer punto de controversia era el cambio de denominación del Grupo Mixto. Según alegaron los recurrentes, al inadmitir su propuesta de nombrar al grupo “Grupo Parlamentario Mixto-Vox” la Mesa del Parlamento Vasco vulneró el núcleo esencial del ius in officium ya que la denominación del grupo parlamentario es fundamental para que la ciudadanía identifique la actividad parlamentaria con la formación política y pueda mostrar su apoyo o rechazo a la misma. Asimismo, también manifestaron que los artículos 24.4 y 25.2 del Reglamento del Parlamento Vasco - en adelante RPV - reconocen una amplia facultad autoorganizativa de los grupos parlamentarios, lo cual, también incluiría la denominación del Grupo Parlamentario Mixto. En dicho sentido, los recurrentes señalaron la existencia de un verdadero uso parlamentario que permitió en anteriores legislaturas cambiar la denominación del Grupo Mixto a “Grupo Mixto-Aralar” o “Grupo Mixto-UPyD”, integrados éstos por un único diputado. Se trataría además, según los recurrentes, de un uso que el RPV no impide o prohíbe. 

Frente a ello, el letrado del Parlamento Vasco alega que el RPV no reconoce a los miembros del Grupo Mixto el derecho de cambiar o elegir otra denominación para el Grupo Mixto. Y añade que, estando el Grupo Mixto conformado por una única parlamentaria, la Sra. Martínez, no existen dificultades para identificar la actuación parlamentaria de su grupo político. En dicho sentido señala que donde realmente adquiere relevancia la identificación del partido político es fuera del parlamento, “y allí es a los medios de comunicación y a las redes sociales a quienes corresponde reflejar la relación de las actuaciones de un grupo parlamentario con la fuerza política”.

En dicho contexto, el TC comienza aclarando en relación al ius in officium que “no toda infracción del Reglamento de la Cámara vulnera de modo automático el derecho fundamental de participación política del parlamentario, sino aquella que afecta inconstitucionalmente al núcleo de la función representativa”. No obstante, en el caso que nos ocupa, el Tribunal considera que la ocultación de las siglas del partido político sí tiene un efecto directo sobre el trabajo parlamentario de la diputada de VOX, pues lo considera un elemento importante para dar a conocer, dentro y fuera de la Cámara vasca, su labor. Además, el TC considera que la capacidad de autoorganización reconocida en el artículo 25.2 RPV al Grupo Mixto también engloba los acuerdos sobre la denominación del mismo. De ese modo, entiende que la decisión de nombrar al grupo “Grupo Mixto-VOX” es un acuerdo adoptado por su única integrante en el marco de dichas facultades de autoorganización. Finalmente, tras estudiar la práctica parlamentaria de anteriores legislaturas donde sí se permitieron variaciones en la denominación del Grupo Mixto, el TC concluye que la Mesa del Parlamento Vasco se aleja de dicha práctica sin justificar suficientemente el cambio de postura. Por todo ello, se termina estimando la demanda de la parte recurrente en este aspecto.

A nuestro juicio, es discutible que la denominación del grupo parlamentario afecte al núcleo esencial del ius in officium. Así lo señala el Ministerio Fiscal y también los dos votos particulares que acompañan la sentencia - el primero formulado por el Magistrado Juan Antonio Xiol Ríos, y el segundo por los Magistrados Cándido Conde-Pumpido Touron, Ramón Sáez Valcárcel e Inmaculada Montalbán Huertas -. Tal y como dice el segundo voto particular, la denominación del grupo parlamentario “no impide de ninguna forma el ejercicio de las funciones parlamentarias” a la Sra. Martínez. Ahora bien, si el RPV prevé la denominación “Grupo Mixto” es posiblemente porque no es descartable -sino más bien al contrario-, que dicho grupo parlamentario esté formado por integrantes de diferentes formaciones políticas. Por ello, cuando ese no es el caso y el Grupo Mixto es formado por integrantes de la misma formación política, no parece desproporcionado permitir pequeñas variaciones en la denominación del grupo -como lo sería “Grupo Mixto-Vox”-, especialmente, teniendo en cuenta que el RPV guarda silencio sobre dicho aspecto y que esa ha sido la práctica parlamentaria en anteriores legislaturas.

Sobre los órdenes del día y los tiempos de debate

El segundo punto de controversia giraba en torno al acuerdo sobre los órdenes del día y los tiempos de debate. Los recurrentes destacaban que el acuerdo era “absolutamente insólito, no habiéndose restringido nunca por la mesa los tiempos de intervención del GP Mixto”. Añadieron que, además, vulneraba el artículo 25.1 RPV según el cual “la participación del Grupo Mixto en las actividades del Parlamento será idéntica a la de los restantes grupos”. En dicho sentido señalaban que el objeto del precepto es proteger a las minorías parlamentarias para garantizarles una voz equivalente en el Parlamento. Y, en cualquier caso, alegaban que, incluso aunque se interprete que la participación “idéntica” a la que se refiere el artículo 25.1 RPV tenga que ser modulada por el principio de proporcionalidad, las limitaciones impuestas al Grupo Mixto en el acuerdo estaban lejos de cumplir tal criterio.

Por el contrario, el letrado del Parlamento Vasco muestra una discrepancia en relación a la interpretación literal realizada por los recurrentes sobre el artículo 25.1 RPV. Alegó que, siendo el tiempo limitado, “la agenda del Parlamento no puede venir marcada en la misma medida por un grupo parlamentario que cuente con los miembros precisos para constituirse que por el Grupo Mixto”. En dicho sentido señalaba que, si bien la participación política de las minorías es fundamental en democracia, también debe tenerse en cuenta la importancia numérica de los grupos. Por ello, según sus consideraciones, un acuerdo que modula la participación del Grupo Mixto no podía ser vulnerador del artículo 23.2 CE. Además, el letrado también destacó algunas supuestas diferencias lingüísticas entre la versión en euskera y en castellano del RPV. Según el letrado, al utilizar el término bezalaxe en lugar de bezalakoxe, la redacción en euskera del citado artículo 25.1 RPV haría referencia a una participación análoga y no idéntica[i]. En dicho sentido argumentaba que una versión lingüística no debía tener carácter prioritario sobre la otra.

El TC destaca, en esta ocasión creemos que de forma acertada, que tratándose de un acuerdo que limita a los recurrentes el ejercicio de las funciones parlamentarias más genuinas -la presentación de iniciativas y el control del Gobierno-, el mismo tiene un efecto directo sobre el núcleo fundamental del ius in officium. Sobre los matices lingüísticos destacados por el letrado de la Cámara vasca en relación al artículo 25.1 RPV, el TC rechaza entrar a valorar ese aspecto dado que ambas lenguas -el euskera y el castellano- son oficiales en Euskadi y el texto en castellano se recoge, como texto consolidado en castellano, en la edición oficial del reglamento del Parlamento Vasco. Así, tomando como referencia únicamente el texto redactado en español, el tribunal considera que los artículos 25.1 y 25.3[ii] RPV manifiestan que el reglamento vasco opta por un sistema de igualdad de tratamiento de los grupos parlamentarios independientemente del número de representantes con el que cuenten. En dicho contexto, el TC rechaza que por virtud del acuerdo impugnado se aplicase un criterio de igualdad -es decir, de plena equiparación en la cantidad de iniciativas, interpelaciones, preguntas, así como en los tiempos de intervención- para todos los grupos parlamentarios salvo para el Grupo Mixto, en cuyo caso se empleaba un criterio de representatividad sin justificar adecuadamente dicha disparidad. 

Coincidimos con el TC en que, partiendo del régimen establecido por el RPV, parece inadecuado aplicar un criterio de representatividad únicamente al Grupo Mixto, mientras que para el resto de grupos rige un criterio de equiparación con independencia del número de diputados con los que cuentan –especialmente, cuando supone un cambio respecto a la práctica mantenida en anteriores legislaturas-. Las facultades del Grupo Mixto no parecen derivarse del número de diputados que lo componen, sino de su naturaleza de grupo parlamentario.

No obstante, también nos gustaría detenernos en la cuestión de las supuestas discrepancias lingüísticas a las que el letrado del Parlamento Vasco hace referencia. Como decíamos anteriormente, según el letrado de la Cámara, dado que el texto redactado en euskera emplea el término bezalaxe, el RPV haría referencia a una participación análoga del Grupo Mixto, ya que de haber querido hacer referencia a una participación idéntica se debería haber empleado el término bezalakoxe. Encontramos ese argumento poco convincente. En euskera, el uso de un término u otro depende de la construcción gramatical de la frase. Bezalaxe hace referencia al modo –en euskera, nola– y bezalakoxe, en cambio, a la cualidad –en euskera, nolakoa-[iii]. Desde luego, no creemos que se pueda vincular el uso de uno de los términos con la analogía y el otro con la identidad. Pero, de igual modo, tampoco compartimos el razonamiento empleado por el TC para inhibirse del examen de dicho extremo. Precisamente porque ambas lenguas - el euskera y el castellano - son oficiales en el País Vasco, y porque ambas versiones lingüísticas del RPV son auténticas, el Tribunal debería haber realizado un mayor esfuerzo interpretativo. No parece razonable que prime la versión castellana, sin realizar un análisis más detenido de la problemática. De hecho, como señala el letrado de la Cámara, esa es también la postura adoptada en el marco del Derecho de la Unión Europea en la sentencia SIA Kurcums Metal[iv] -y también anteriormente en Cilfit[v]-.

Sobre la asignación de asistentes técnicos

Finalmente, los recurrentes también impugnaron el acuerdo en relación a la asignación de asistentes técnicos. Según señalaban, existía un uso parlamentario de dotar de un mínimo de dos asistentes por grupo parlamentario. En dicho sentido, señalaban que la asignación de un único asistente incidía en su labor parlamentaria y, por tanto, en el ejercicio del derecho de participación política. Por el contrario, el letrado de la Cámara vasca negó la existencia de dicho uso y señaló que, atendiendo al número de técnicos disponibles en el Parlamento Vasco y el número de diputados, “la distribución no sólo [era] equilibrada, sino que desde el punto de vista de la proporcionalidad [otorgaba] un mayor apoyo al Grupo Mixto, al que debiera haberle correspondido un asistente a media jornada”.

El TC, creemos que acertadamente, desestimó la pretensión de la parte recurrente. Para ello, trajo a colación el artículo 27.2 RPV según el cual “los grupos parlamentarios contarán con un número de personal técnico-administrativo acorde a su respectiva representación parlamentaria”. En ese sentido el Tribunal sencillamente señaló que, habiendo 41 asistentes para 75 diputados, “la designación de un asistente al Grupo Mixto del que únicamente forma parte la parlamentaria recurrente, colma sobradamente aquella exigencia”. Según los Magistrados, los recurrentes tampoco habían justificado en qué medida había quedado menoscabado el ius in officium. E igualmente, el TC rechazó la referencia a un supuesto uso parlamentario ya que, al variar a lo largo de las legislaturas el número de asistentes parlamentarios disponibles, los contextos no eran comparables.

En definitiva, y a modo de conclusión, el TC terminó por estimar parcialmente el recurso de amparo parlamentario interpuesto por la Sra. Martínez y el Grupo Mixto. Según la resolución, el rechazo a la denominación propuesta por la recurrente restó visibilidad a su labor parlamentaria, vulneró la facultad de autoorganización del Grupo Mixto y era contrario a la práctica que la Cámara venía manteniendo en legislaturas anteriores. Y en cuanto a los órdenes del día y los tiempos de debate, el Tribunal considera que el artículo 25 RPV impide que se aplique un criterio de representatividad a la participación del Grupo Mixto. Por tanto, a juicio del TC, el supuesto “cordón sanitario” que se quiso poner en torno a VOX era vulnerador del derecho a la participación política.