REFLEXIONES TERRITORIALES (FEDERALES) ALREDEDOR DE LA CRISIS COVID19

José Tudela Aranda

Secretario General de la Fundación Manuel Giménez Abad

Jueves, 21 Mayo, 2020

La dimensión estructural de la crisis originada por el Covid19 es comúnmente aceptada. Sus consecuencias son transversales sobre la economía, la sociedad, la política, la geopolítica, la ciencia y el diseño institucional, por sólo citar lo más evidente. Es importante subrayar que esas consecuencias se ligan a dos hechos. Por una parte, a los efectos transformadores de una crisis de estas características. Por otro, a los problemas coyunturales y estructurales que ha puesto en evidencia. Desde estas dos premisas se debe abordar lo que puede implicar para el Estado autonómico y, más en concreto, para el pensamiento federal, el futuro post Covid 19. Se trata de una exposición sumaria que busca tan sólo plantear algunas líneas de lo que podría ser una reflexión necesariamente más compleja y profunda.

Junto a lo anterior, y con carácter previo a cualquier ulterior reflexión, es inevitable realizar una muy breve referencia a la situación previa. Considerar que el modelo de organización territorial del poder que se ha venido a denominar Estado autonómico se encontraba en crisis, era, y es, un lugar común. Una crisis con dos ámbitos bien diferentes. Por un lado, una crisis de funcionalidad. Una crisis que puede calificarse como ordinaria y a la que, sucesivamente, se enfrentan todos los modelos políticos. Por otra, una crisis “extraordinaria”, relacionada con su capacidad de integración y relacionada básicamente con la evolución del nacionalismo catalán. Junto a este diagnóstico, es posible recordar otros dos puntos de acuerdo. En primer lugar, que la crisis de integración contamina cualquier opción de diagnóstico y resolución de la crisis funcional. En segundo lugar, que la reforma constitucional parecía necesaria para la solución de los problemas planteados. En relación con este último extremo, avanzo una de las conclusiones de esta reflexión. Es preciso cambiar la perspectiva. La reforma constitucional no puede ser el punto de partida sino el lugar de llegada. Me explicaré en su momento.

A caballo entre la zona de las premisas y las proyecciones de futuro, se encuentra el análisis de lo sucedido durante estas semanas en relación con el Estado autonómico. Es decir ¿cómo ha enfrentado el modelo territorial español la crisis sanitaria? Con el esquematismo inherente a estas reflexiones, algunas circunstancias emergen como especialmente relevantes para contestar a esta pregunta.

La primera cuestión a la que ha enfrentado la excepcional situación generada por la pandemia es, en apariencia, la idoneidad del reparto de competencias en sanidad y, por ende, en relación con otras materias. Señalo que en apariencia porque creo que el verdadero debate no hace referencia tanto al reparto teórico de competencias dibujadas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía como a la efectividad de esas competencias. Dicho de otra manera, el problema no es que al Estado le corresponda la competencia sobre legislación básica y coordinación sanitaria. El problema es que el desarrollo competencial ha provocado que se trate de una competencia vacía. Como esta situación se puede extrapolar a otros órdenes materiales, la cuestión que se plantea es cuál debe ser el núcleo irreductible de competencias efectivas del Estado. Junto a ello, en relación con sanidad y con otras materias sensibles, es obligado plantearse cuáles deben ser no ya los mínimos garantizados para todos los españoles sino cuál es el margen de diferencia aceptable entre los ciudadanos de las distintas Comunidades Autónomas.

La segunda hace referencia a la necesidad de respetar el orden competencial. No se trata de un problema nuevo. Tanto por el Estado como por las Comunidades Autónomas ha sido relativamente habitual el ejercicio de una cultura “ligera” en relación con las competencias que se tienen asumidas. Pero, como otras muchas cosas, la crisis ha puesto de manifiesto que el sustrato de esa cultura es excesivamente potente y, en última instancia, incompatible con el adecuado funcionamiento de un modelo basado en la descentralización política. Se puede aducir, simplemente, la gestión claramente unilateral que de la crisis ha realizado el Gobierno de la Nación. O poner un ejemplo concreto tan contundente como la puesta en marcha del Ingreso mínimo, hasta ahora medida estrella, y que, al menos en apariencia, choca con el reparto competencial establecido en la materia, incidiendo directamente en una clásica política autonómica.

En tercer lugar, es preciso referirse a cómo la crisis ha puesto de relieve, en ocasiones de forma dramática, la escasez, si no directamente inexistencia, de eficaces resortes de coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas y entre éstas. Durante muchos años, se ha denunciado el déficit de instrumentos de colaboración y coordinación como uno de los males más serios de nuestro modelo territorial. Y también se ha contraargumentado señalando que existía mucha más cooperación de la que normalmente se decía y que la situación no era diferente a otros Estados federales. Bien, creo que hoy es ya imposible no compartir la idea de que se trata de un déficit estructural. Durante estos días, se ha evidenciado que no hay instrumentos para una coordinación efectiva ni siquiera en un supuesto de máxima gravedad. El ejemplo de las compras sanitarias en el exterior es bien elocuente al respecto. Un déficit, creo, que si no se corrige satisfactoriamente y en tiempo breve, puede provocar consecuencias muy graves sobre la apreciación ciudadana del modelo territorial.

Finalmente, hay que realizar una referencia a la esfera local, el papel de provincias y municipios. Aunque sea muy brevemente, debe ponerse de manifiesto que no es posible pensar el modelo territorial sin tener la referencia del papel a desempeñar por municipios y provincias. Se sabía, pero durante estos días hemos tenido nuevas pruebas de ello, si es que eran necesarias. Los municipios han sido las instituciones territoriales más valoradas durante toda la crisis. Es cierto que se encontraban en situación menos negativa que otras. Pero también lo es que esa valoración es una constante. Por ello, parece obligado repensar su rol en el conjunto y aprovechar ese plus de legitimación. Junto a ello, la epidemia ha traído la paradoja de demostrar que la provincia, lejos de ser una delimitación territorial anacrónica, sigue muy viva.

Creo que una conclusión se impone. Como en otras cuestiones, la crisis del Covid 19 ha puesto de manifiesto la perentoria necesidad de modernizar la forma territorial del Estado. Es posible que sus consecuencias directas no sean estructurales, que por sí misma no provoque cambios radicales. Pero es seguro que va a ser un factor catalizador de muchas transformaciones que estaban en marcha y que, simultáneamente, va a levantar definitivamente el velo que hoy todavía cubre con una apariencia de vida a instituciones que están cerca del pasado. Debemos anticiparnos. Hay que realizar un diagnóstico certero y adoptar un programa ambicioso de reformas. El modelo territorial es estructural. Necesariamente, es el soporte del desarrollo de todas las políticas públicas. Por ello, aún es más urgente pensar sobre el mismo. Se podrían usar muchas voces para aglutinar las líneas de cambio necesarias. Creo que modernizar sintetiza bien, al menos, las necesidades más urgentes.

Modernizar implica, al menos, dimensionar correctamente el lugar y poder de las estructuras estatales; clarificar el diseño competencial; fortalecer las estructuras de coordinación y colaboración; finalmente, pero no en último lugar, una reforma en profundidad de las estructuras administrativas. Hay que redibujar el esquema institucional del Estado autonómico pensando qué es lo que en el modelo social actual debe corresponder a cada instancia territorial. Y debe dibujarse un modelo normativo que refleje el reparto de poder con la mayor sencillez y flexibilidad posible. Entre las tareas de las instancias de coordinación y colaboración debería estar la de procurar resolver los conflictos inherentes a esas características, limitando al máximo la intervención del Tribunal Constitucional.

Realizo una referencia singular a la necesidad de modernizar las administraciones públicas porque creo que se trata de un tema minusvalorado sino directamente obviado. También durante estas semanas se han puesto de manifiesto las debilidades de nuestro modelo burocrático y administrativo. Complejidad; mala distribución y diseño de los medios personales; debilidad de estructuras esenciales; rigidez; insuficiencias en el desarrollo de la administración electrónica… y otras circunstancias que podrían traerse a colación. Por supuesto, la modernización del modelo administrativo es en sí mismo un capítulo de las obligaciones que ha puesto en evidencia la crisis sanitaria. Si lo traigo a colación a estas páginas es porque considero que la reforma de la Administración es absolutamente necesaria para la adecuada reconstrucción el Estado autonómico. Por dos razones. Primero, porque es preciso un modelo administrativo que tenga interiorizado un diseño de distribución territorial del poder con las consecuencias que ello conlleva y, por ende, con la asunción de la colaboración como lubricante natural del mismo. En segundo lugar, porque el modelo territorial no se reformará satisfactoriamente si las Comunidades Autónomas no realizan un ejercicio de revisión crítica de su modelo institucional y de sus dinámicas organizativas. Una Administración adecuada a una sociedad en transformación. Sin ella, es imposible que las Comunidades Autónomas ejerzan de manera eficaz y eficiente las competencias que tienen asignadas.

Hay común acuerdo en entender que modelo territorial diseñado por el constituyente ha evolucionado hasta ser uno de los rostros del federalismo. En consecuencia, hemos defendido muchos, era necesario reformar la Constitución para adecuar su letra a la realidad y, simultáneamente, ordenar el modelo. En esencia, creo que es posible seguir considerando vigente esta idea. Pero, como he señalado al principio, tengo la sensación de que la vis atractiva de la reforma de la Constitución nos confundió. Llegamos a identificar la reforma con el bálsamo de Fierabrás que debía solucionar casi todos los males. Hoy, creo posible defender la necesidad de esa reforma pero no como inicio de un proceso sino punto de llegada, como el resultado necesario de un proceso. De un proceso de modernización global del Estado, comenzando por su arcaica y sectaria cultura política. En ese proceso, la reforma del modelo territorial es una de las primeras urgencias, sino la principal. Son muchas las reformas que se pueden emprender sin necesidad de cambiar la Constitución. Y las que exigen imperiosamente de una reforma, deberían quedar diseñadas y pactadas en el camino.

Hoy, federalizar es modernizar. Y modernizar es construir un Estado fuerte. Y en un modelo basado en la descentralización política del poder, esa fortaleza no es posible sin la existencia de instituciones federales vigorosas. Instituciones que son la premisa para dotar al Estado de capacidad para diseñar y ejecutar políticas públicas de forma armónica y eficiente entre todos los niveles territoriales. No es posible mantener un modelo en el que se puede producir una circunstancia tan paradójica como que el Estado se muestre incapaz siquiera de coordinar la sanidad en un momento de extrema gravedad (en este sentido, la inoperancia del mando único no puede pasarse por alto) y que, simultáneamente, desarrolle políticas públicas que pertenecen con claridad al ámbito competencial de las Comunidades Autónomas. Reflexionar sobre el modelo territorial español es hoy una necesidad imperiosa. Pero también la reflexión debe actualizarse. Hoy, no se trata de un debate alrededor de la dialéctica unidad/autonomía. Hoy, hay que pensar el modelo territorial desde la exigente necesidad de modernizar nuestro Estado para adaptarlo a un modelo social distinto, con demandas y necesidades muy diferentes a aquellas que lo vieron nacer. Y de pensarlo de forma coherente con el marco europeo que, una vez más, se ha demostrado referencia esencial e ineludible.

En este contexto ¿qué significa la apuesta federal? ¿Por qué seguir acudiendo a una voz tan estigmatizada en la cultura política española? Hay muchas razones que avalan la oportunidad de seguir recurriendo a la idea federal. Creo que el mejor resumen es que el federalismo es por cultura, técnicas e ideología la bandera que mejor puede cobijar ese proyecto. Y, por supuesto, porque sigue siendo el mejor instrumento que tenemos para conciliar las dos exigencias, y necesidades, de nuestro proyecto nacional. Por un lado, el fortalecimiento efectivo de una unidad que responda a los desafíos del nuevo orden social y geopolítico. Por otro, la garantía de la autonomía para hacer efectiva la diversidad natural inherente a ese proyecto.

Posdata. Como habrá observado quien se haya molestado en llegar al final, no hay referencia a la integración y, específicamente, al desafío planteado por el nacionalismo catalán. Es una ausencia consciente. La necesidad de seguir trabajando por encontrar acomodo a los conflictos planteados no puede seguir paralizando las reformas necesarias de la organización territorial. Además, tengo el convencimiento de que si se trabaja en la dirección correcta, se contribuirá de manera significativa para disminuir la dimensión del problema.

Cortes de Aragon

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