REFLEXIONES SOBRE LA NECESARIA REFORMA DEL MODELO TERRITORIAL

José Tudela Aranda


Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Zaragoza

Viernes, 4 Diciembre, 2020

Para los que estamos preocupados por nuestro modelo territorial, es preciso mirar al futuro. El puente se puede levantar sobre escasos pilares mediante una pregunta muy corta: ¿Y hoy, qué? En los inicios del 2020 sabíamos que concurrían dos crisis sobre nuestro modelo territorial: la “técnica” y la de integración  nacional. Había una coincidencia importante: era preciso reformar el modelo. Por sus  insuficiencias iniciales pero, sobre todo, para corregir las disfunciones de su evolución. La paradoja era que el mismo acuerdo que existía sobre la necesidad de la reforma se trasladaba al diagnóstico sobre su viabilidad. Todos coincidían en que la reforma era imposible. En este punto, deben realizarse algunas reflexiones complementarias.

No existió el mínimo acuerdo cuando los males eran menores y las posibilidades de reforma significativamente mayores. En los inicios de la primera década del Siglo, las señales de desgaste del modelo eran evidentes y afectaban a sus dos dimensiones, “técnica” y de integración. Creo que fue el momento en el que un modelo de éxito devino en fracaso. Y la causa fue estrictamente política. De nuevo, los partidos estuvieron por debajo de las exigencias del tiempo histórico. El PSOE, en el Gobierno, buscó dar respuesta a la crisis mediante la aprobación de nuevos Estatutos de Autonomía. En especial, mediante la aprobación de un nuevo Estatuto de Autonomía en Cataluña, de forma que el mismo diese cauce a las nuevas exigencias de esta Comunidad. Era el momento de abordar la reforma del modelo territorial. Pero no fue la forma adecuada. El proceso se dirigió de abajo arriba. El Estado fue más espectador que director y el resultado fue una suma heterogénea de textos que difícilmente admitían una lectura positiva. Y hay que aclarar que aunque en algunos habían evidentes problemas de constitucionalidad, esta no era la objeción principal que se podía poner al proceso. El problema es que no hubo modelo alguno. El Estado quedó desconcertado, sin brújula territorial. Una oportunidad que, como el tiempo demostró, era realmente histórica, se desaprovechó. Ni el PSOE en el Gobierno ni el PP en la oposición supieron estar a la altura de las circunstancias.

En el 2018 se repitió la historia. Ni siquiera PSOE, PP y Ciudadanos que en teoría coincidían en lo esencial, fueron capaces de abordar la reforma. Y hubiesen podido hacerlo. Al menos, ponerse de acuerdo en un marco común que ofrecer y en su caso negociar con el nacionalismo. Este matiz es importante. Muchas veces se dice que era imposible siquiera hablar sobre este tema porque el nacionalismo se negaba a cualquier alternativa que no pasase por el reconocimiento del principio de autodeterminación. Un argumento fácil y necesariamente desmontable. Ese nacionalismo no representaba, ni representa, siquiera al 50% de la población de Cataluña. Además, todos los estudios de opinión pública demuestran que un sector importante de aquellos que hoy lo soportan, verían con interés la emergencia de una tercera vía. La obligación de los tres partidos de ámbito nacional que coincidían en los presupuestos constitucionales era diseñar esa opción. Insistir en la responsabilidad política de estos actores es necesario.

El análisis de la relación entre reforma y voluntad política, debe finalizar con el presente, es decir con un Gobierno presidido por el PSOE y en coalición con Podemos. Necesariamente, el juicio vuelve a ser negativo. Si en la oposición, al menos en el momento de su creación, Pedro Sánchez dio una importancia extrema a una Comisión parlamentaria como cauce para sustituir el conflicto por el diálogo, cuando accedió a la Presidencia del Gobierno perdió todo interés por la misma, hasta dejarla morir sin acabar sus trabajos. Es más, puede decirse que una vez creada, se desentendió de la misma. Y desde un análisis meramente descriptivo, el juicio sobre la política territorial del Gobierno de coalición PSOE/Podemos tampoco puede ser positivo. De hecho, no existe política como tal. Todo se ha sustituido por negociaciones bilaterales con los nacionalistas vascos y catalanes para obtener sus imprescindibles votos en el Congreso a cambio de continuas y en ocasiones muy relevantes cesiones. La aproximación más ambiciosa que se ha hecho es una indefinida y poco activa mesa de diálogo entre el Gobierno de la Nacion y la Generalitat de Cataluña que, amén de sus déficits de representatividad inicial, no ha llegado a propuesta concreta alguna. 

Y estando desnudos, llegó la pandemia. La crisis provocada por la Covid-19 ha puesto en evidencia muchas debilidades del Estado y ha sido especialmente elocuente en relación con la forma territorial. Hoy, es claro que problemas estructurales del Estado se encuentran ligados al modelo de organización territorial. Una aclaración es precisa. Ello no significa que los problemas que la pandemia ha puesto de manifiesto estén provocados por el modelo territorial. Muchos años de mal hacer político y administrativo han generado una erosión severa del funcionamiento del Estado. Se ha abandonado tanto una cultura del buen hacer como el camino de las reformas estructurales. Ello se ha proyectado también sobre el modelo territorial. Inevitablemente, las consecuencias se entrecruzan y retroalimentan. Así, durante estos meses se ha visto como los problemas relacionados con las políticas públicas más relevantes se cruzan con los del modelo territorial.

Es posible predecir que muchos tendrán la tentación de señalar la necesidad de recentralizar ciertas competencias. Incluso es factible que el apoyo de la opinión pública al Estado autonómico se haya debilitado, aunque hay indicios para pensar que no ha sido así. Por ello, la premisa imprescindible es realizar una lectura correcta de lo sucedido. Una mirada comparada demuestra que la forma de organización territorial del Estado no ha influido en su capacidad de respuesta ante la crisis. Es más, algunos de los Estados que mejor han respondido son federales como Alemania, Austria, Canadá o Australia. El debate no es centralización sí o no. El debate debe hacerse sobre cómo lograr un mejor funcionamiento del Estado. Un debate que supera el tema territorial. España como Estado tiene que corregir carencias cada vez más acusadas. Sin duda no es un tiempo sencillo y algunos problemas escapan al hacer de los dirigentes. Pero hay otros muchos que sí pueden tener respuesta adecuada desde el poder público. Así las cosas, creo que es necesario detenerse. Detenerse y realizar una evaluación global de funcionamiento del Estado. De alguna manera, es preciso reconstruirlo

Desde esta premisa general, y en primer lugar, se necesita un diagnostico concreto. Un diagnóstico que deberá vincularse a una reflexión sobre cuál es la asignación de competencias más correcta para la eficacia y mejor ejecución de las políticas públicas. Más allá de la dialéctica centralización /descentralización, es imperioso fijar la atención en la eficacia de las políticas públicas. Un criterio que debe ser determinante para la asignación de competencias y que obliga a no olvidar la posición de los entes locales en la organización del poder. En segundo lugar, hay que dejar de hablar descoordinación y relaciones intergubernamentales para pasar a la acción. En el terreno político y en el terreno administrativo. Y es importante que se haga tanto entre el Estado y las Comunidades Autónomas como entre éstas. En tercer lugar, hay que abordar la reforma del sistema de financiación, evitando su dependencia de la coyuntura política. Prácticamente desde el principio se ha sustraído a la racionalidad para depender de los equilibrios políticos de cada momento, adquiriendo en demasiadas ocasiones expresiones groseras. No hay que ser iluso. El sistema nunca será perfecto. En todos los modelos descentralizados, la financiación es un continuo dolor de cabeza y los defectos y problemas que se denuncian, similares. Pero, como en otras cosas, nuestro modelo ha derivado a un territorio en el que no puede mantenerse por bien del sistema. Así, comenzar trabajando desde los principios de realismo, estabilidad y responsabilidad sería un ejercicio razonable. En cuarto lugar, es preciso generalizar una política de la transparencia y de la responsabilidad. Los ciudadanos deben saber qué hace cada administración y con qué medios. También hay que generalizar la asunción de responsabilidad por errores o, simplemente, mala gestión. La autonomía debe defenderse desde una gestión virtuosa. Hay que desdramatizar la responsabilidad. Los errores son normales, comunes a cualquier sistema político. Simplemente, se deben reconocer y rectificar y, en su caso, acompañarse de la correspondiente asunción de responsabilidades. En quinto lugar, las Comunidades Autónomas deben repensar su forma de ejercer la autonomía. Es preciso que se de preferencia a la calidad de la gestión y a la ejecución de verdaderas políticas públicas acordes con sus características que a excesos retóricos muchas veces traducidos en legislación innecesaria. En relación con ello, hay que dar más importancia a la Administración. Objetivamente se puede decir que uno de los fracasos de la España democrática es el modelo burocrático administrativo. Y creo que, especialmente, las Comunidades Autónomas no han prestado a este tema la atención que merece. No hay gobierno eficaz sin una Administración capaz. Los restos del buen gobierno son cada vez mayores y más complejos y, sin embargo, las administraciones son cada vez más débiles y deudores de viejos vicios. En sexto y último lugar, hay que mirar a las entidades locales e integrarlas en la reordenación global del modelo territorial. Pensar el modelo territorial sin provincias y, especialmente, municipios, ha sido un vicio de origen. Un defecto que el tiempo ha agravado. En la sociedad contemporánea el rol de los municipios es cada vez más relevante. Una adecuada ordenación de las políticas públicas exige tomarlos en consideración para asignarles las correspondientes competencias.

Por supuesto, se pueden pensar otras líneas de trabajo. Es más, las hay y es preciso desarrollarlas. Con las líneas que anteceden sólo he querido reflejar una aproximación a un programa de trabajo. Existe acuerdo en que la reforma del modelo territorial es imprescindible. Un acuerdo que después de la pandemia aún tendrá apoyos más firmes. Es más, no es posible saber si el estatus quo podrá permanecer impasible ante las exigencias de cambio derivadas de la misma. Con las propuestas planteadas y con otras similares que pueden formularse, sólo he querido poner de manifiesto que esa reforma es terrenal, que debe abordarse desde cuestiones concretas que escapan a las grandes definiciones del Estado. Es posible que algún día haya que visitar la metafísica. Pero los ciudadanos no pueden esperar hasta ese momento para tener un Estado más eficaz. Es preciso comenzar a trabajar ya en reformas concretas.

Una última idea. Nada será posible si no se modifican totalmente las pautas de comportamiento. En dos sentidos. Todos tienen que ser respetuosos con las exigencias del Estado de derecho y buena administración. Y todos tienen que ser coherentes con las exigencias de la cultura federal. Por supuesto, en su momento ello puede exigir la reforma de la Constitución. Pero creo que sería un grave error depositar en la reforma de las normas jurídicas todas nuestras esperanzas. Sólo si cambia la cultura política y con ella el comportamiento de las elites, será posible intentar el éxito. Abandonar el sectarismo por la cultura del acuerdo. Recuperar el rigor y la capacidad como criterio de gestión. Asumir con naturalidad el respeto a las instituciones y al Estado de derecho. Son sólo algunos de los sustentos de esa cultura. Y todo ello, presupuesto de la reforma territorial.

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