LA RESPUESTA DE LA UNIÓN EUROPEA ANTE COVID-19

Mario Kölling

Profesor de Ciencia Política en la UNED. Investigador en la Fundación Manuel Giménez Abad

Martes, 30 Junio, 2020

Introducción: El 19 de junio, los jefes de estado y de gobierno debatieron por primera vez de forma oficial en el seno del Consejo por video-conferencia la propuesta renovada para el marco financiero plurianual 2021-2027 (MFP 2021-2027) y el plan de recuperación de la UE presentado por la Comisión Europea (CE) en mayo. Contario a lo esperado tras las enfrentadas declaraciones de los días posteriores a la presentación de la propuesta, el debate se desarrolló sin enfrentamientos frontales o vetos a la propuesta. En este sentido, la propuesta de la CE consiguió acercar las posiciones y sigue siendo el punto de partida para el próximo Consejo que se celebrará a mediados de julio, durante la presidencia alemana de la UE. No obstante, siguen abiertos importantes temas: el volumen del fondo de recuperación y del MFP 2021-2027, la proporción entre subsidios y préstamos, los criterios para la asignación de los recursos y las condiciones para recibirlos.

Ante esta situación, en este breve texto se pretenden revisar los puntos clave de la propuesta de la CE y las posiciones de los actores clave ante las próximas semanas decisivas para llegar a un acuerdo.

La propuesta de la Comisión Europea
La propuesta de la CE se divide en dos partes: un presupuesto renovado de la UE para el  MFP 2021-2027 con 1.100 billones de euros y un plan de recuperación: “Next Generation EU” con 750.000 millones de euros. Estas cifras son enormes pero la suma se relativiza considerando el marco temporal de las inversiones entre 2021-2027 y el número de los Estados miembros de la UE.

Fuente: Kölling, Mario, Solidaridad y condicionalidad europea en tiempos post COVID-19, ARI 78/2020, 1/6/2020

El centro del plan es el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, que ofrecerá apoyo financiero para inversiones relacionadas con las transiciones ecológica y digital, vinculándolas a las prioridades de la UE. Ese mecanismo, que quedaría integrado en el Semestre Europeo, contará con 310.000 millones euros en subsidios y hasta 250.000 millones euros en préstamos. En términos generales, el plan de reconstrucción implica una importante redistribución de recursos entre los Estados miembros. Según la metodología presentada por la CE, el cálculo de reparto se basa en criterios económicos, p.e. aumento del desempleo o el desempleo juvenil durante la crisis, profundidad de la recesión, etc. Para conseguir los 750.000 millones de euros la Comisión emitirá deuda. La base jurídica se establece a través de la interrelación entre el plan de recuperación y el marco financiero plurianual. En concreto, la CE propone elevar de forma temporal el umbral de los recursos propios del presupuesto comunitario al 2% de la renta nacional bruta de la UE. Para amortizar la deuda y devolver los intereses a partir de 2028 hasta 2058, se prevé un conjunto de nuevos impuestos propios: la tasa al carbono en frontera, los derechos de emisión, la tasa digital o un impuesto a las grandes corporaciones. Por otro lado la CE se basa en la excepcionalidad de la situación. Aunque el art. 310.1 TFUE determina que “el presupuesto deberá estar equilibrado en cuanto a ingresos y gastos”, el artículo 122 TFUE confirma que en caso de dificultades o en caso de serio riesgo de dificultades graves en un Estado miembro, ocasionadas por catástrofes naturales o acontecimientos excepcionales que dicho Estado no pudiere controlar, el Consejo, a propuesta de la Comisión, podrá acordar, en determinadas condiciones, una ayuda financiera de la Unión al Estado miembro en cuestión. Sin embargo la última  palabra sobre la validez de esta base jurídica la tendrá sin duda el Tribunal de Justicia de la UE.

El MFP 2021-2027 constituye la base de la propuesta de la CE. La Comisión propone utilizar los programas y mecanismos existentes para distribuir los recursos ampliando estos a las nuevas necesidades, por ejemplo en los sistemas sanitarios nacionales, en sectores como el turismo y la cultura, en el apoyo a las pequeñas y medianas empresas, en las medidas de empleo juvenil, en la educación y las competencias y en las medidas de lucha contra la pobreza infantil. En su nueva propuesta el MFP 2021-2027 propone inversiones en valor de 1.100 mil millones, lo que supone una reducción desde su propuesta inicial de mayo de 2018 pero un ligero aumento en relación al último acuerdo alcanzado en el Consejo a principio de 2020. Aunque se prevé un aumento en la política de cohesión, esta rúbrica asumiría nuevas tareas. Otros programas, como por ejemplo Erasmus, solamente tendrán aumentos muy limitados.

La posición de otros actores clave
Aunque las negociaciones son muy complejas - se trata de sumas gigantescas- durante las últimas semanas las posiciones inicialmente inamovibles han experimentado unos movimientos tectónicos. Ya el pasado 18 de mayo, la Canciller alemana Angela Merkel y el Presidente francés Emmanuel Macron anunciaron su propuesta conjunta para un plan de recuperación. El plan representa una renovación del eje franco alemán y abrió la puerta a la posibilidad de un endeudamiento colectivo e impuestos europeos, que se han visto reflejados posteriormente en la propuesta de la CE. Los intereses del gobierno alemán y francés se basan en los principios de la solidaridad europea, pero están también relacionados con sus intereses económicos y la importancia de la UE como mercado. Tanto Alemania como Francia han obtenido también flexibilidad por parte de la UE para las ayudas públicas para sus empresas en dificultades. El incremento de la resiliencia europea puede significar en este sentido fusiones de empresas estratégicas que no encontraron el beneplácito europeo en el pasado. Junto al eje franco-alemán, España, Italia, Bélgica Portugal y Luxemburgo apoyan la posición de la UE.

Otros Estados miembros, como Austria, Dinamarca, Suecia y los Países Bajos y recientemente Finlandia -los llamados estados frugales- también subrayan su compromiso con la solidaridad Europea y con el plan de recuperación pero rechazan la posibilidad de que los recursos se distribuyan a través de subsidios. No obstante, la ayuda para la reconstrucción debería de recaudarse en los mercados financieros y prestárselo a los Estados miembros con bajos intereses pero condicionados a programas de reformas estructurales. En las últimas semanas ha habido señales de que los gobiernos de Austria (una coalición entre conservadores y verdes) y Dinamarca aceptarían transferencias hasta cierto grado a la vista de mejoraras en su posición negociadora para el MFP 2021-2027, donde Estados miembros como Austria tienen interés en la PAC o Suecia en programas que ayudan a la integración de migrantes. Por otro lado, la mayoría de estos estados se benefician de “correcciones” para sus contribuciones al presupuesto de la UE, estas reducciones serían también interesantes para ellos en el próximo MFP. Finalmente, los Estados frugales pueden considerar la condicionalidad política como punto a su favor. Además, la opción de asignar los recursos a través de préstamos confirma su posicionamiento, y dependerá de la futura negociación cómo se establezca finalmente la relación entre préstamos y subsidios. Tras el Consejo del 19 de Junio, el primer ministro holandés Mark Rutte reiteró que la solidaridad también significa que los países que buscan ayuda deben adoptar reformas del mercado laboral y de las pensiones para mejorar sus economías de cara a futuras crisis. Además, los Países Bajos quieren aprobar el desembolso de los fondos de recuperación en el Ecofin donde las decisiones se toman por consenso.

Polonia y otros países del este de la UE temen que los recursos de la política de cohesión se desvíen hacia el sur en lugar de hacia el este. No obstante, la posición de estos países como grandes beneficiarios del plan de recuperación suaviza su oposición. Los países del Este pueden estar satisfechos con las modificaciones en la política de Cohesión. El aumento de los recursos para el desarrollo rural puede significar un respiro al sector agrario de la UE que se ha manifestado en varias capitales por los recortes previstos en la PAC. También otro tema de conflicto ya se ha suavizado. En concreto en la primera propuesta para el MFP 2021-2027 se incluía una condicionalidad con el cumplimiento del Estado de Derecho, ante la oposición de Polonia y Hungría, esta nueva condicionalidad ya quedó rebajada en las negociaciones del Consejo en febrero 2020. Aunque la CE pretende extender esta condicionalidad al plan “Next Generation EU”, la resistencia de Polonia y Hungría será muy importante.

El Parlamento Europeo exigió el 15 de mayo un paquete de recuperación de 2 billones de euros para contrarrestar las consecuencias económicas de la crisis de la COVID-19. Según esta posición, las inversiones para la recuperación deben sumarse a un MFP 2021-2027 sustancialmente mejorado y no en detrimento de los programas existentes y futuros de la UE. El PE subraya la vinculación del mecanismo de recuperación al presupuesto de la UE, para garantizar la supervisión y participación parlamentaria. En contraposición a las primeras confirmaciones de la CE, esto no se prevé en la propuesta, por lo que el PE exigirá mejoras para dar su consentimiento, sobre todo para garantizar el control y la supervisión de los recursos dentro de los programas del plan de recuperación.

Conclusiones
Aunque durante las últimas semanas se han presentado importantes propuestas para el futuro de la UE post COVID-19, las posiciones se han ido acercando. Por el momento se trata de propuestas que contienen aún elementos muy controvertidos. En primer lugar, se requiere un acuerdo político en el Consejo y a este acuerdo el Parlamento Europeo debe dar su consentimiento. Posteriormente, en lo que se refiere al aumento del umbral de los recursos propios, los parlamentos de los Estados miembros deben ratificarlo. Dentro de este recorrido, la propuesta de la CE puede ser modificada de forma considerable.

No es una solidaridad incondicional lo que inspiran las propuestas, sino que los recursos estén condicionados principalmente a las recomendaciones del semestre europeo. La CE ha reiterado en varios momentos que no se trata de una condicionalidad dura para evitar comparativos con la situación de la crisis económica y financiera, donde la Troika impuso condiciones de reforma que afectaron a la cohesión social de los países rescatados. Sin embargo, también en el futuro plan de recuperación los Estados miembros tendrán que presentar reformas que persigan los objetivos digitales y "verdes" de la UE. Los ajustes fiscales, recortes presupuestarios y aumentos de impuestos, también formarán parte de las condiciones. La situación económica deja poco margen de maniobra. Se espera que las consecuencias de la pandemia eleven los niveles de deuda pública al 196% del PIB en Grecia, 159% en Italia, 131% en Portugal, 116% en Francia y 115% en España.

Un cambio de paradigma hacia un endeudamiento colectivo en la UE requiere, necesariamente, un alto grado de responsabilidad fiscal y política a escala nacional. En el caso de los países más vulnerables, esto pasa por avanzar en una agenda de reformas estructurales. El plan “Next Generation EU” es también un instrumento muy poderoso en manos de la Comisión, que utilizando la condicionalidad podría determinar el futuro económico de los Estados miembros y de la UE. En este sentido, el plan de recuperación no es solo un instrumento de redistribución, sino un plan con un claro objetivo político basado en estrategias comunes. Por ello se requiere también un rol activo del Parlamento Europeo tanto en el diseño de las “condicionantes” como en el control de la ejecución del plan. Solo en este caso el acuerdo en el sentido de la propuesta de la CE puede ser un gran paso hacia una Europa más unificada, y una señal de que la pandemia podría realmente unir a los Estados miembros en lugar de fragmentar a la Unión.

 

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