LA INCAPACIDAD DEL CONGRESO EN LA PANDEMIA

Eva Sáenz Royo


Profesora Titular de Derecho Constitucional, Universidad de Zaragoza

Martes, 2 Febrero, 2021

El papel desarrollado por el Congreso de los Diputados durante la gestión de la pandemia ha sido muy deficiente. No se han abordado las reformas legislativas necesarias para dar seguridad jurídica en la toma de medidas contra la Covid-19. La percepción entre la ciudadanía ya no es sólo que el Senado es prescindible –que lo es y no pasa nada–, sino que también lo es el Congreso de los Diputados. Y eso sí que es grave.

En la primera ola de la pandemia, se declaró el estado de alarma por Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Supuso una centralización de competencias y fuertes restricciones a la libertad de circulación en el ámbito nacional, estableciéndose un confinamiento domiciliario. Estas restricciones impedían materialmente la celebración de las elecciones vascas y gallegas, que estaban convocadas para su celebración el 5 de abril.

No obstante, el estado de alarma decretado no permitía la suspensión de derechos fundamentales, tan sólo la limitación de la libertad deambulatoria (artículo 11 de la Ley orgánica 4/1981); nunca los derechos de participación política contenidos en el artículo 23 de la Constitución. Ya entonces, el Congreso de los Diputados debería haber reformado la Ley Orgánica de Régimen Electoral General para dar amparo legal a la suspensión de las elecciones que realizarían por decreto el lehendakari vasco el 17 de marzo y el presidente de la Xunta el 18 del mismo mes. Para esa reforma legal ya había tiempo suficiente, pues se contaba con el apoyo parlamentario necesario y se podía acudir al procedimiento legislativo abreviado (en este sentido, lean a Miguel Ángel Presno Linera aquí). Pero no se hizo.

Tampoco el Congreso ha sido capaz de reformar la ley para amparar la posible suspensión de las elecciones catalanas. Y eso que han pasado más de nueve meses. Así que el 15 de enero de 2020 se dictó un decreto por el que se dejaba sin efecto la celebración de las elecciones al Parlamento de Cataluña del 14 de febrero de 2021. Sin amparo legal ninguno (lean a Dolors Canals, aquí, y a Susana de Sierra aquí), los autos de 19 de enero y de 22 de enero del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña han suspendido la suspensión, resucitando el proceso electoral. En espera de la sentencia sobre el fondo del asunto, que se dictará previsiblemente el 8 de febrero, se introduce aquí una enorme inseguridad jurídica en un ámbito, como son las elecciones, fundamental en nuestro Estado democrático. Y en caso de celebrarse, tampoco se han hecho las reformas legislativas que garanticen el derecho al voto de las personas con la enfermedad o confinadas, como ya tampoco se garantizó –y directamente se les privó– en las elecciones vascas y gallegas (en este sentido, lean a Cebrián Zarzurca aquí).

Terminado el primer estado de alarma, desde el mes de junio hasta el 25 de octubre, el Congreso de los Diputados fue igualmente incapaz de modificar la legislación sanitaria para dar cobertura a la restricción de los derechos fundamentales que estaban llevando a cabo las comunidades autónomas. Y no era tan difícil. Bastaba con modificar un artículo de la ley orgánica de 1986 y prever los derechos fundamentales que podían limitar las autonomías y las condiciones de dicha limitación.

Esto hubiera permitido una gestión descentralizada de la crisis sanitaria en un marco de seguridad jurídica que en España no existió; a diferencia del caso alemán. Los Länder han gestionado la crisis, pero para ello se modificó, primero el 27 de marzo, y luego el 18 de noviembre, la ley federal de protección de infecciones (Infektionsschutzgesetz). Si el Congreso de los Diputados hubiera concretado en la ley orgánica de 1986 los derechos que podían limitar los gobiernos autonómicos, los criterios de la limitación y el tiempo de la misma, como ha hecho el legislador alemán, no habríamos vivido el desconcierto por las dispares decisiones judiciales que se fueron tomando. Bastaba con cumplir con la jurisprudencia constitucional consolidada sobre limitación generalizada de derechos (en este sentido, Carmona Contreras, aquí; De Miguel, aquí; Sáenz Royo, aquí).

Por Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, se declaró nuevamente el estado de alarma. En virtud de esta declaración, las limitaciones a la libertad de circulación están amparadas en el artículo 11 de la Ley Orgánica de los estados de alarma, excepción y sitio. No obstante, el propio Congreso de los Diputados volvió a hacer dejación de sus funciones en dos aspectos fundamentales.

En primer lugar, al autorizar una prórroga de seis meses. En el estado de alarma se prevé, como principal garantía, una limitación temporal de 15 días de los efectos de la declaración realizada por el Gobierno. Transcurrido ese plazo, es el Congreso de los Diputados el que debe adquirir el protagonismo, como representante de la soberanía popular; concretamente, es a partir de entonces cuando debe autorizar la(s) prórroga(s) del estado de alarma. Es cierto que ni la Constitución ni la ley establecen expresamente la duración de las prórrogas. No creo que quepa otra interpretación que una corta (en el mismo sentido, Ruiz Robledo, aquí). Pero, aun admitiendo que fuera de seis meses, con ello el Congreso hace una clara dejación de funciones al impedir el control y, en su caso, el cambio por el propio Congreso de las condiciones aprobadas.

En segundo lugar, al no fijar con claridad unos criterios uniformes de limitación de derechos fundamentales. A este respecto, hay que señalar que a partir de los 15 primeros días, es el Congreso de los Diputados el que establece “el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga” (art. 6 Ley Orgánica 4/1981). Pues bien, el RD 926/2020 y su prórroga establece, por un lado, medidas uniformes para todo el territorio; pero, por otro, habilita a cada Comunidad Autónoma a que sólo sean eficaces cuando cada una lo quiera. La única medida nacional es la limitación de circulación por vías y espacios públicos entre las 23.00 y las 6.00 horas; el resto de medidas, tanto o más invasivas de la libertad de circulación, como el cierre de municipios o comunidades, corresponde a cada una de ellas.

Por tanto, se ha delegado a las autonomías los criterios de restricción de los derechos fundamentales. El artículo 7 de la ley prevé la posibilidad de que el presidente de una Comunidad Autónoma sea la autoridad competente “cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una Comunidad”. Este supuesto está claro que no se da y, por lo tanto, tendría que haber sido primero el Gobierno y luego, en la prórroga, el Congreso de los Diputados, los que fijaran con claridad los criterios de posible restricción de derechos fundamentales (Tajadura Tejada, aquí). Por el contrario, la amplia libertad de decisión otorgada a cada autoridad delegada está provocando que, en la práctica, se manejen criterios de decisión distintos, muchas veces contradictorios (Gómez Fernández, aquí); hasta el punto de que, considerando insuficiente el margen de apreciación dejado a las autonomías, el mes de enero de 2021 Castilla y León ha modificado por sí misma el decreto de estado de alarma al fijar el toque de queda a las 20.00 horas. Y aquí sí que no hay interpretación alternativa posible (en este sentido, Camino Vidal, aquí). La ilegalidad es manifiesta.

Probablemente, las incertidumbres sanitaria o económica que genera el virus no puedan evitarse. La inseguridad jurídica por falta de legislación adecuada, sí. En pocas palabras: preocupante la incapacidad del Congreso en la pandemia.

Cortes de Aragon

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