Francesco Palermo
Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Verona y Director del Instituto de Federalismo Comparado del EURAC Research
Martes, 6 Julio, 2021
Hechos y marco legal
Italia fue el primer país europeo en ser duramente golpeado por la pandemia de coronavirus y ha sufrido un gran número de víctimas: más de 30.000 a principios de mayo. Por diversas razones, la tasa de mortalidad es más alta que en el resto de Europa continental. Italia fue, por tanto, el primer país occidental en declarar el estado de emergencia e imponer un estricto confinamiento.
El 31 de enero, el gobierno declaró el estado de emergencia por un período de seis meses. La constitución no contiene disposiciones sobre el estado de emergencia. Sin embargo, establece que, en caso de necesidad y urgencia, el gobierno puede adoptar decretos-leyes como medidas temporales con fuerza de ley, que tienen una vigencia máxima de dos meses a menos que sean aprobados como leyes formales por el Parlamento en ese periodo de tiempo (art. 77 CI). El estado de emergencia se declaró con base en una disposición infraconstitucional: la Ley de Protección Civil de 2018, que faculta al gobierno para adoptar cualquier medida necesaria dentro de los límites de los principios generales del ordenamiento jurídico. El 3 de febrero se promulgó la primera de una larga lista de tales medidas. El 23 de febrero se aprobó el primer decreto-ley, que sería transformado en ley posteriormente por el Parlamento el 5 de marzo. Desde entonces, se han aprobado siete decretos-leyes más, que han introducido detalladas disposiciones sobre las actividades permitidas y prohibidas, además de varios actos administrativos adoptados por ministerios individuales.
Tendencias centralizadoras
La gestión del estado de emergencia corresponde claramente al gobierno nacional. Y aunque se debe consultar a las regiones antes de la adopción de las reglamentaciones nacionales, éstas no pueden oponerse a las medidas que se tomen con el propósito general de proteger la salud pública y la seguridad nacional. Los gobernadores regionales pueden adoptar sus propias regulaciones, aunque solo en la medida que lo permita la legislación nacional o para introducir reglas más estrictas que las nacionales. Por ejemplo, durante los 50 días de confinamiento estricto, las regiones pudieron endurecer las medidas de seguridad y las restricciones en relación con las actividades permitidas, la distancia a la que podían alejarse los ciudadanos desde su domicilio y el uso de mascarillas. Junto a la normativa nacional, una avalancha de previsiones regionales -más de 600- y municipales, fueron aprobadas, lo cual generó críticas por añadir confusión en lugar de claridad a las medidas de control.
Sin duda, la respuesta a la emergencia produjo una fuerte centralización de poderes, tanto horizontalmente, del parlamento al gobierno, como verticalmente, de las regiones al centro. La normativa nacional enfatizó la necesidad de una mejor coordinación entre los niveles de gobierno, lo que finalmente significó que la coordinación se dirigiera de arriba hacia abajo. Especialmente en la primera fase de la emergencia, en marzo y abril, dicha centralización fue apoyada como norma general en el discurso político y público. Los principales periódicos criticaron duramente los intentos de algunas regiones de introducir pequeños cambios, a pesar de que la legislación nacional así lo permitía. Por el contrario, en general se aplaudieron medidas regionales más rígidas, como en el caso de las regiones del sur, que limitaron aún más el movimiento de personas que regresaban a sus hogares desde el norte, que se había visto mucho más afectado por la pandemia que el sur.
Hasta ahora, el gobierno nacional ha sido extremadamente rígido en lo que respecta a los intentos regionales de actuar por iniciativa propia. Cuando, en febrero, el gobernador de Las Marcas, una región del centro de Italia que en ese momento no había tenido un solo caso de infección, declaró públicamente su intención de cerrar las escuelas, fue llamado por el Primer Ministro durante la misma conferencia de prensa. El acto regional fue inmediatamente impugnado ante el tribunal administrativo y suspendido.
¿Hacia una respuesta asimétrica?
Las cosas empezaron a cambiar a principios de mayo de 2020, cuando la pandemia se desaceleró, la presión sobre el sistema de salud se hizo menos aguda y el gobierno levantó parcialmente el bloqueo. En ese momento, las regiones volvieron a aparecer. Los gobernadores regionales solicitaron permiso al gobierno para decidir de manera autónoma cómo y cuándo reiniciar la actividad económica. El gobierno pospuso la decisión sobre este tema, haciéndolo dependiente de las autoridades sanitarias, que en principio fueron muy prudentes. Esta vez, sin embargo, las regiones no se rindieron y siguieron adelante con sus propias medidas, a veces desafiando abiertamente al gobierno nacional. Esto se debió a tres factores principales: la creciente presión sobre la economía, que había sido devastada por dos meses de rígido confinamiento; el impacto muy diferente del virus en las distintas regiones, con los territorios industrializados del norte siendo golpeados dramáticamente, en contraste con el sur donde los números siempre fueron limitados; y el resurgimiento de la división política, con las regiones lideradas por partidos de centro-derecha oponiéndose con más fuerza a la mayoría de centro-izquierda en Roma.
La región de Calabria, en el sur, que cuenta con un gobierno regional de centro derecha, acordó la reapertura de muchos bares y restaurantes a partir del 30 de abril. El gobierno nacional impugnó esta disposición y el tribunal administrativo la derogó el 9 de mayo, reconociendo al centro la exclusiva para regular la emergencia. Otras regiones se movieron en la misma dirección. La provincia autónoma de Bolzano/Bozen, el territorio más septentrional, habitado predominantemente por una minoría de habla alemana y gobernado por el partido que representa a esta minoría, hizo uso de su autonomía más amplia e, incluso, adoptó su propia ley el 8 de mayo para prever el reinicio completo de actividades, muy por delante del resto del país. El gobierno impugnó parcialmente la norma ante la Corte Constitucional, pero mantuvo el conflicto en una escala política baja.
La pandemia influirá en el desarrollo del sistema regional de Italia y es probable que polarice aún más el debate. Irónicamente, las regiones que más se vieron afectadas por la primera ola de la pandemia, fueron aquellas del norte que estaban en proceso de negociar una autonomía más amplia, como lo permite la constitución, art. 116.3-. Incluso en el área de la atención de la salud, que tuvo un desempeño relativamente bueno a pesar de los severos recortes de la última década. Los sentimientos en contra de la autonomía regional están aumentando, pero también lo están los llamados a dar respuestas diferenciadas a diferentes situaciones. El desarrollo del federalismo exige algún grado de conflicto entre el centro y los territorios. No obstante, lograr el equilibrio adecuado entre conflicto y cooperación es otro asunto completamente distinto.
En colaboración con Eurac Research - Institute for comparative federalism
