¿ESTADO DE ALARMA SIN CONTROL?

Antonio Arroyo Gil

Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid

Miércoles, 28 Octubre, 2020

La pregunta es: ¿puede mañana el Congreso de los Diputados autorizar la prórroga del estado de alarma durante seis meses, hasta el próximo 9 de mayo de 2021, tal y como pretende el Gobierno de España?

Desde luego, ni en la Constitución ni en la Ley Orgánica 4/1981, de los estados de alarma, excepción y sitio (Loeaes), a la que aquélla se remite, es posible encontrar alguna previsión que lo impida expresamente.

La Constitución se limita a señalar que “el estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de 15 días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto, y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo”. Y la Loeaes se limita prácticamente a reiterarlo en su artículo 6.2, si bien previamente hace una consideración general en relación con todos los estados excepcionales que no carece de relevancia. Así, en su artículo 1.2 establece que “las medidas a adoptar en los estados de alarma, excepción y sitio, así como la duración de los mismos, serán en cualquier caso las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad. Su aplicación se realizará de forma proporcionada a las circunstancias”. De lo que cabe deducir que para el Gobierno de España seis meses es, como mínimo, el tiempo “estrictamente indispensable para asegurar el restablecimiento de la normalidad”.

Aunque es mucho presumir, presumamos que, dada la grave situación epidemiológica en que nos encontramos y la información de que, al respecto, dispone el Gobierno, ése es efectivamente el tiempo mínimo “estrictamente indispensable” para conseguir poner fin si no a la pandemia de la Covid-19, sí al menos a sus efectos más nocivos, aquéllos que justifican la declaración del estado de alarma, porque de conformidad con la normalidad (institucional y normativa) no es posible conseguirlo.

Sin embargo, acto seguido hemos de preguntarnos si el hecho de que no exista una contradicción expresa entre la Constitución o la Loeaes y la pretensión del Gobierno supone también que esa contradicción no existe de manera implícita, porque así quepa derivarlo de una interpretación sistemática y teleológica de la Constitución. Y es aquí donde surgen las dudas, no menores.

Por resumirlo en sus aspectos más esenciales: de conformidad con nuestra Constitución, “la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria” (artículo 1.3 de la CE). Eso significa, básicamente, que el Gobierno debe de contar en todo momento con la confianza del Parlamento y que, en consecuencia, corresponde a éste ejercer el control de aquél. Esa es la normalidad institucional característica de nuestra forma de gobierno, en donde el Parlamento ocupa una posición central, derivada del hecho de que es en él donde se encuentran los representantes del pueblo español, directamente elegidos por el cuerpo electoral.

Y esa normalidad que no se puede ver alterada ni siquiera en los estados excepcionales, pues, como prevé el art. 116 de la Constitución, la intervención del Congreso es, en todos ellos, preceptiva y vinculante (en forma de autorización o declaración) y desde el primer momento; con la única salvedad, precisamente, de la declaración inicial del estado de alarma, que corresponde en exclusiva al Gobierno, si bien, como sabemos a estas alturas, al cabo de 15 días (como máximo), su prórroga habrá de ser ya autorizada por el Congreso.

Por si cupiese alguna duda, ahí está el apartado 5 de este artículo 11, que expresamente dispone que no podrá procederse a la disolución del Congreso mientras estén declarados algunos de estos estados, y que el funcionamiento de las cámaras y de los demás poderes constitucionales del Estado no podrá interrumpirse durante la vigencia de aquéllos. Y, en fin, para despejar todavía más las pocas dudas que pudieran aún persistir, el apartado 6 de este mismo artículo señala que la declaración de estos estados excepcionales “no modificará el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes” (cabe entender que responsabilidad jurídica, pero también política).

En definitiva, la letra de un precepto de la Constitución no se puede entender adecuadamente si se la desliga del conjunto de normas constitucionales y, a mayores, del propio espíritu de la Constitución, que tanto tiene que ver con sus principios estructuradores y con las finalidades esenciales que con la misma se persiguen: garantizar la libertad, la igualdad, el pluralismo político, etcétera. Y parece evidente que, en consonancia con lo que es propio de un régimen parlamentario, dicho espíritu constitucional apunta hacia un principio inequívoco que se puede formular en estos términos: el derecho de excepción, en la medida en que supone una grave alteración en el normal funcionamiento de los poderes públicos, se ha de aplicar sólo cuando sea estrictamente imprescindible; y, además, se ha de interpretar de manera sumamente restrictiva. Pues bien, solicitar la autorización del Congreso de los Diputados para que prorrogue durante seis meses el estado de alarma no parece que se compadezca bien con ese espíritu constitucional, propio de nuestro régimen parlamentario.

Eso no quiere decir que, si las cosas no se enderezan, pueda efectivamente ser necesario que dicho estado de alarma se acabe prolongando durante ese periodo (o incluso más). Pero la cuestión no es ésa, sino si cabe que el Congreso lo autorice de una sola vez, renunciando de ese modo a un control más continuado de la pretensión del Gobierno de continuar con la vigencia de dicho estado excepcional.

¿Y cuál puede ser ese plazo máximo de prórroga parlamentaria del estado de alarma constitucionalmente adecuado? Se pueden barajar dos posibilidades. De conformidad con la primera, cabría entender que la prórroga no puede superar el plazo máximo inicial por el que el Gobierno lo declara, esto es, 15 días. Eso se correspondería con una interpretación ciertamente un tanto forzada, pero no imposible, de la literalidad del propio art. 116.2 de la CE, que con los términos dicho plazo puede estar refiriéndose no sólo al plazo de la primera declaración gubernamental mencionado más arriba, sino también al hecho de que la duración de la prórroga habría de ser por dicho plazo (15 días). Ayudaría a ello una interpretación sistemática de este apartado 2 en conexión con el apartado 3, que al referirse a la duración del estado de excepción señala que el mismo “no podrá exceder de 30 días”, añadiendo a continuación que el mismo se podrá prorrogar “por otro plazo igual”. Parece, pues, razonable entender que lo mismo ha de suceder con el plazo del estado de alarma: que se declara por el Gobierno por un plazo máximo de 15 días y se puede prorrogar, con autorización del Congreso, “por otro plazo igual”.

De acuerdo con una segunda interpretación derivada, asimismo, de la conexión entre estos dos apartados (2 y 3) del art. 116, cabría defender que, por una mera razón de coherencia intra-sistémica en el ámbito del derecho de excepción, la prórroga del estado de alarma no puede exceder el plazo máximo previsto para la prórroga del estado de excepción, es decir, 30 días; sin perjuicio, claro está, de que se puedan llevar a cabo tantas prórrogas del primero, autorizadas por el Congreso, como sean estrictamente necesarias.

La prioridad en estos momentos, como resulta natural, es hacer todo lo posible por poner remedio a la gravísima crisis sanitaria que atravesamos. Nadie en su sano juicio pone en duda que ésa es la pretensión del Gobierno. Pero no resulta irrelevante que, para la consecución de tal fin, se sigan los cauces jurídicos e institucionales oportunos; sobre todo cuando es perfectamente posible adecuar la defensa de nuestra salud con el respeto al espíritu de nuestra Constitución. Estamos a tiempo.

Cortes de Aragon

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