AUTONOMÍA LOCAL Y REFORMA CONSTITUCIONAL*

Joaquín Martín Cubas

Profesor de Ciencia Política y de la Administración, Universitat de València

Jueves, 9 Junio, 2022

La Constitución española en vigor se aprobó en 1978. Esta fecha no resulta baladí en relación con el ámbito de gobierno de lo local. La crisis del Estado del Bienestar en la década de los setenta supuso un cambio de patrón claro en las concepciones imperantes sobre los gobiernos locales y sobre su importancia relativa en el gobierno de nuestras sociedades. Lo local desde entonces se ha vuelto proactivo y participativo en la búsqueda de soluciones de muchos de los problemas reales de los ciudadanos. De esta forma, los actuales entes locales son verdaderos gobiernos y no meramente administradores de decisiones políticas ajenas. Desde el punto de vista cuantitativo son más las políticas que se desarrollan, los servicios que se prestan y los recursos humanos y materiales que se requieren desde este nivel de gobierno. Desde un punto de vista cualitativo y en virtud de la proximidad, los ciudadanos se han vuelto más protagonistas en la resolución de sus problemas, de tal suerte que el gobierno de lo local se vuelve más flexible y adaptativo a cada comunidad local y a su problemática particular. El gobierno multinivel y en red, por otro lado, se ha impuesto y no hay ninguna duda de que los entes locales representan un verdadero poder territorial del Estado. Es en ese sentido en el que aparece apropiada la pregunta sobre la reforma de la Constitución en lo que se refiere al ámbito local de gobierno.

La doctrina académica lleva mucho tiempo debatiendo sobre las peculiaridades e insuficiencias de la regulación constitucional del ámbito local de gobierno. La revisión de esa doctrina nos indica que no hay unanimidad en las respuestas que se requieren en caso de reforma constitucional. A riesgo de simplificar en exceso, podemos decir que a lo largo de la práctica político-legislativa y jurisprudencial de nuestro país en relación al gobierno de lo local y en el marco de la regulación constitucional, se han definido tres grandes sensibilidades o concepciones sobre el poder local: una primera, a la que podemos denominar concepción moderada, la matriz que caracterizó el estándar de la autonomía local durante los tres primeros lustros de democracia local –desde 1985 hasta 2000– y que vino definida por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local en su primera versión; la segunda, una concepción desarrollada del gobierno y la autonomía local, impulsada por el movimiento municipalista en la década de los 90 y que, en parte inconclusa, vendría definida sobre el papel por el Pacto Local de 1999 y el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local de 2005; y la tercera, una concepción reduccionista de la autonomía local, que quedó fijada por la Ley 27/2013, de 17 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, todavía vigente a pesar de que sus efectos se hayan mitigado durante los dos últimos años –en buena parte, como consecuencia de sendas decisiones de la Comisión Europea para afrontar las consecuencias económicas de la pandemia de la Covid– lo que, aunque sea de forma provisional, ha permitido un mayor gasto y una mayor autonomía en su destino final por parte de los entes locales.

No obstante, tampoco existe unanimidad en el interior de cada una de estas concepciones acerca de las posibles respuestas constitucionales a las preguntas que se abren ante nosotros en relación con una posible reforma constitucional del gobierno local. Sirva de ejemplo una escueta relación de problemas que deberían abordarse en caso de producirse esa reforma constitucional y sobre los que caben, a la luz de las aportaciones doctrinales, distintas posiciones.

Ante todo, hay que plantearse el problema de la naturaleza del poder local –¿verdadero poder del Estado o mera administración al servicio de un poder central o, en todo caso, territorialmente superior? Íntimamente a esta cuestión se presentan otras como el alcance de la autonomía local –garantía fuerte o débil de la autonomía local–; la afectación de las decisiones anteriores al sistema de fuentes del Derecho Local; o la afectación a las prácticas gubernamentales en relación al gobierno del territorio; tema este, a su vez, íntimamente relacionado con la calidad democrática y el buen gobierno que nos servirá para cerrar esta relación de posibles ámbitos temáticos reformables.

En materia de competencias, son varias las cuestiones en juego: la decisión sobre a quién corresponde la competencia del régimen local, ¿al Estado, a las Comunidades Autónomas o se trata de una materia compartida?; además, sea quien sea el competente, cabe tomar decisiones sobre los principios del reparto de las competencias que pueden ejercer los entes locales; el alcance de la aplicación del principio de subsidiariedad; si se opta por una competencia general o ultra vires; o sobre el posible listado de materias sobre las que ejercer la autonomía.

Con relación a la articulación de los poderes del Estado, ya sea del poder local con los otros poderes territoriales –el Estado central y el Estado autonómico– ya sea con los poderes funcionales –especialmente, con el poder legislativo–, una posible reforma constitucional en este campo debería plantearse la institucionalización o no de relaciones de carácter más horizontal –entre otras, la representación de los entes locales en los órganos centrales o autonómicos del Estado o de la Unión Europea; una mayor institucionalización, en su caso, de la FEMP y de sus derivadas autonómicas; los principios que deberían regir estas relaciones entre poderes –colaboración, cooperación, coordinación, lealtad …–; la voz y el voto de los entes locales en los poderes legislativos –desde la consulta e informe previo al voto a través de una representación directa en los parlamentos–.

Varios son los aspectos reformables en relación a la planta local desde la opción por una mayor rigidez o flexibilidad, homogeneidad o diversidad, pasando por temáticas relevantes como la promoción o no de la fusión de municipios, la forma de encarar los gobiernos metropolitanos, qué hacer con el gobierno de las provincias –mantenimiento o no de la obligatoria Diputación provincial u otro órgano de gobierno representativo–; en su caso, el sistema electoral por el que se eligen las corporaciones de las Diputaciones provinciales.

Es sabido que no existe autonomía política sin recursos materiales que la sustenten: ¿basta con la referencia constitucional a una financiación suficiente o resulta necesario fortalecer las bases constitucionales de la financiación local mediante la introducción de principios y reglas? Además de los Fondos de Cooperación Local, ¿se debería prever la existencia de Fondos de Solidaridad como, por ejemplo, los que parece exigir los municipios de la España vaciada? O, desde otra perspectiva, ¿fórmulas de compensación por los servicios que aportan y los perjuicios que soportan determinados municipios –por ejemplo, los rurales en algunas facetas– en relación a otros –por ejemplo, los urbanos– ?

Finalmente, si no más, ¿desde la Constitución se deberían imponer mandatos, principios o reglas de actuación a las entidades locales con relación a la modernización de los procesos, políticas y estrategias de calidad democrática? ¿Gobierno abierto, transparencia, dación de cuentas, planificación estratégica, evaluación de políticas, políticas de igualdad de género, …?

*Resumen de Ponencia de su intervención en la Jornada "La reforma de la constitución territorial: una visión de conjunto?", celebrada el 9 de junio de 2022

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